II SA/Sz 415/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białogardzie na uchwałę Rady Miejskiej w Połczynie Zdroju z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr XX/185/2004 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Połczyn-Zdrój stwierdza nieważność § 3 ust.3 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w B. pismem z dnia [...]r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę nr XX/185/2004 Rady Miejskiej w Połczynie Zdrój z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Połczyn Zdrój domagając się – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 zaskarżonego aktu. Zaskarżonej uchwale zarzucał rażące naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 7 i art. 40 ( sprostowany na rozprawie na art. 94) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260) poprzez ustalenie w § 3 ust. 3 uchwały, że za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy takiego umieszczenia podczas gdy z przepisu ustawy wynika wprost, że w przypadku tego rodzaju zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni przez okres których trwało zajecie. W konsekwencji zmieniono treść ustawowego uregulowania rozumienia terminu "rok" i wysokość stawek ustalono w ten sposób, że opłatę oblicza się niezależnie od czasokresu zajęcia pasa drogowego, wyłącznie tak jak za pełny miesiąc. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy podniósł, że uchwała Rady Miejskiej w Połczynie Zdroju jest aktem prawa miejscowego, natomiast przy obliczaniu opłaty należy stosować przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Skarżący powołując się na przepis art. 94 Konstytucji RP, art. 7 Ustawy Zasadniczej oraz art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że akty prawa miejscowego mogą być ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych i zajmują one w hierarchii źródeł prawa pozycje podrzędną w stosunku do ustaw, przez co nie mogą w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały uregulowane w sposób wyczerpujący. Z przepisu § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały wynika, że organ stanowiący gminy nie przewidział możliwości obliczania opłaty proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W przypadku zajęcia pada drogowego przez okres krótszy niż miesiąc, opłatę należałoby wnieść tak jak za pełny miesiąc zajęcia. Nadto przyjęła niewynikające z ustawy pojęcie "niepełny rok kalendarzowy" co w przypadku pobierania opłat oznacza, że za ten okres wysokość opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, gdy tymczasem z art. 50 ust. 5 in fine ustawy o drogach publicznych za podstawę takiej proporcji przyjmuje dni. Rada Miejska w Połczynie -Zdroju w odpowiedzi na skargę stwierdziła, że uznaje skargę prokuratora za zasadną i wniosła o umorzenie postępowania sądowego wskazując, że podjęła uchwałę uchylającą skarżoną uchwałę i przyjęła nowa regulacje – uchwałę nr XX/199/2016 bez kwestionowanego przepisu i z tego powodu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Do pisma z dnia 15 czerwca 2016 r. załączyła uchwałę nr XX/199/2016 Rady Miejskiej w Połczynie-Zdroju w sprawie wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Połczyn-Zdrój. Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. występująca w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. G. S. podtrzymała skargę oraz wskazała na błąd pisarski w skardze, gdzie zamiast art. 94 Konstytucji RP błędnie wskazano art. 40. Podniosła również, ze zmiana uchwały przez Rade miejska w Połczynie-Zdroju nie ma wpływu na skargę albowiem orzeczenie w tej sprawie odnosić się będzie do stanów zaistniałych w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz.718). Zgodnie zaś treścią art. 147 § 1 ww. ustawy, sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana ona została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2016 r. poz. 446) stanowiącym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii (wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/99). Uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jaki tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, należy pamiętać, że tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok NSA sygn. akt II FSK 1755/12, II OSK 2058/11). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015 poz. 460), uzyskał kompetencję do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, przy czym przepis ten określa maksymalny pułap poszczególnych opłat. Każde wyjście organu poza tak określoną delegację ustawową, tj. do ustalenia "wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych", stanowi przekroczenie kompetencji wynikających z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Jak już wskazano wyżej, w stanowieniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie ustawowych upoważnień (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer, 2015 r., s. 78 i nast.). W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w B. zakwestionował brzmienie § 3 ust. 3 uchwały nr XX/185/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Połczyn-Zdrój. W myśl tego przepisu, za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy ( wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Tymczasem z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przytoczony przepis uchwały, zamiast określać wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, został podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem Rada wkroczyła w materię sposobu ustalania (obliczania) opłat za zajęcie pasa drogowego, która została już uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o drogach publicznych. Tym samym, w ocenie sądu, Rada Miejska w Połczynie -Zdroju przekroczyła swoje kompetencje wprowadzając § 3 ust. 3 uchwały. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie tylko naruszają art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ale również są sprzeczne z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl § 137 ww. Zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, gdyż zabieg legislacyjny polegający na przytoczeniu w akcie prawa miejscowego identycznych, a tym bardziej zmienionych, czy niepełnych zapisów ustawy, stanowi niedopuszczalne powielenie usankcjonowanej aktem wyżej rangi materii, co - oprócz przepisu kompetencyjnego - narusza także regułę określoną w § 137 w związku z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy stanowiącej delegację. Paragraf 149 rozporządzenia wyklucza także formułowanie w akcie niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też może być dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12). Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowane unormowanie zastosowane w zaskarżonej uchwale wykracza poza ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i tym samym należy je uznać za niedopuszczalne. Niezasadne jest żądanie organu umorzenia postepowania sądowoadministracyjnego ze względu na wyeliminowanie zaskarżonej uchwały, w tym niezgodnego z prawem przepisu, z obrotu prawnego ze względu na podjęcie przez Rade miejska w Połczynie Zdroju w dniu 30 marca 2016 r. nowej uchwały, wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe określone w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności przepisu aktu prawa miejscowego wywołuje skutki ex tunc i podjęcie nowej uchwały, już bez zakwestionowanego przepisu, nie spowoduje usunięcia skutków prawnych obowiązywania przepisu o wadliwej treści. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji niniejszego wyroku.