II SA/Sz 415/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi E. Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. Spółki z o.o. w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku E. – D. Spółki z o.o. z siedzibą w S. (zwanej dalej: "stroną", "skarżącą"), z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 – j.t.), dalej jako "u.i.ś’, oraz art. 104 k.p.a., Wójt Gminy B. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji dla przedsięwzięcia. Decyzję odmowną organ uzasadnił niespełnieniem wymogów wynikających z ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.), zwanej dalej "u.i.z.e.w". Zgodnie bowiem z raportem oddziaływania na środowisko, wysokość wieży planowanych siłowni wyniesie 165 m, natomiast średnica wirnika 150 m. Wysokość elektrowni przy maksymalnym wzniosie skrzydła wyniesie 230 m. Planowane siłownie, zgodnie z art. 4 u.i.z.e.w., powinny być oddalone od zabudowań mieszkalnych i form ochrony przyrody na odległość minimum 2.300 m (dziesięciokrotność wysokości wieży). Najbliżej zaś położone obszary chronione od planowanej inwestycji, to Specjalny Obszar Ochrony D. P. oraz Obszar Specjalnej Ochrony O. D.. Przybliżone odległości planowanych turbin wiatrowych od terenów zabudowy mieszkaniowej wynoszą: wieża nr 1 - 610 m, wieża nr 2 – 1.170 m, wieża nr 3 - 540 m, wieża nr 4 - 890 m, wieża nr 5 – 810 m, wieża nr 6 - 630 m, wieża nr 7 - 560 m. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, kwestionując zarazem postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. (dalej w skrócie: "RDOŚ w S.") z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiające uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. Strona wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania, tj.: 1. raportu Głównego Urzędu Statystycznego pn. "Energia ze źródeł odnawialnych w 2015 r. Warszawa 2016. Informacje i opracowania statystyczne", 2. informacji sygnalnej Głównego Urzędu Statystycznego z 18 listopada 2019 r.; 3. wspólnego stanowiska Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej, Stowarzyszenia Gmin Przyjaznych Energii Odnawialnej i Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej, 4. potencjału krajowego OZE wg Urzędu Regulacji Energetyki, 5. informacji Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli - Rozwój sektora odnawialnych źródeł energii z dnia 6 sierpnia 2018 r., 6. analizy statystycznej Głównego Urzędu Statystycznego pn. "Energia ze źródeł odnawialnych w 2018 r." Nadto strona wniosła do organu aby Prezes Urzędu Regulacji Energetyki przedstawił informacje niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (art. 7a k.p.a.), w celu: 1) oszacowania liczby turbin wiatrowych zainstalowanych w elektrowniach wiatrowych w Polsce w dwóch latach poprzedzających wejście w życie ustawy u.i.z.e.w. oraz w każdym roku kalendarzowym począwszy od dnia wejścia w życie powyższej ustawy do chwili sporządzenia opinii, ze szczególnym uwzględnieniem ilości turbin wiatrowych zainstalowanych w ramach projektów inwestycyjnych objętych ograniczeniem odległościowym wynikającym z niniejszej ustawy, 2) ocenę wpływu wprowadzenia przepisów u.i.z.e.w. ustanawiających ograniczenie odległościowe na możliwość realizacji wynikającego z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE celu w postaci udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto na poziomie 15%. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż zarówno decyzja organu I instancji jak i postanowienie RDOŚ w S. zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności z pominięciem skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej w skrócie: "TSUE") z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt C-727/17. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w., art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 1 u.i.ś., , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w wydanym rozstrzygnięciu odniósł się szczegółowo do podnoszonych zarzutów, wskazując w pierwszej kolejności, że przywołany przez stronę odwołującą wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt C-727/17, nie stanowiąc źródła prawa nie może być podstawą rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach w tym nie może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. IV CSK 664/14, organ wywiódł, że orzeczenie wydane w trybie prejudycjalnym ma skutek inter parters i wiąże jedynie w sprawie rozpatrywanej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości E. S.A. w upadłości przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. . Stąd też wyrok ten nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do wniosków o przeprowadzenie dowodów w zakresie wystąpienia do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 7b kpa oraz opinii biegłego celem oszacowania wpływu wejścia w życie ustawy o farmach wiatrowych na rozwój energetyki odnawialnej w kraju organ odwoławczy uznał je za niezasadne, bowiem w ocenie Kolegium przeprowadzenie tych dowodów nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie. Organ uznał bowiem, że przedmiotem postępowania jest lokalizacja konkretnej elektrowni wiatrowej na określonym obszarze, a nie ocena wpływu uchwalonych przepisów o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych na rozwój odnawialnych źródeł energii. Z tego samego powodu organ uznał za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia przedłożone przez stronę dokumenty, wskazując jednocześnie, że postępowanie dotyczy jednostkowej sprawy, a naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada legalizmu, według której organy zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Kolegium podkreśliło, że w dacie rozpoznawania sprawy przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mają moc obowiązującą, co oznacza, że organ musi się do nich stosować. Organ przytoczył art. 4 u.i.z.e.w. i wyjaśnił, iż z akt postępowania bezsprzecznie wynika, że odległości, o których mowa w jego treści w przypadku planowanej inwestycji nie zostaną zachowane. Organ odwoławczy za bez znaczenia uznał także okoliczność, iż obszar inwestycji został objęty w 2016 r. planem miejscowym, który dopuszcza możliwość posadowienia elektrowni wiatrowych, skoro wymogi odległościowe w dalszym ciągu nie będą spełnione z uwagi na istniejącą zabudowę mieszkaniową. Końcowo organ wskazał na okoliczność, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmówił uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia, uzasadniając swoje stanowisko brakiem planu miejscowego, dopuszczającego możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Wyjaśnił, że uchwalenie planu miejscowego i jego publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. w dniu [...] sierpnia 2016 r. nie mogło wpłynąć na zmianę oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, skoro planowane elektrownie nie spełniają warunków odległościowych. E. – D. Spółka z o.o. z siedzibą w S., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia RDOŚ w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., w całości. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1). prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 zd. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej w skrócie: "TUE") oraz art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej w skrócie: "TFUE"), a także zasad prawa wspólnotowego: lojalności, skuteczności i równoważności, polegające na przyjęciu, że wyrok TSUE z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt C-727/17 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie jest źródłem prawa w Polsce, podczas gdy wyrok ten został wydany na podstawie umocowania wyrażonego w ww. traktatach, które jako ratyfikowane umowy międzynarodowe za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie zgodnie z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 90 ust. 1 i 3, art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP stanowią źródło prawa w Polsce, stojące w hierarchii źródeł prawa jedynie poniżej Konstytucji, zaś zapewnienie skuteczności wyroku TSUE jest obowiązkiem traktatowym Rzeczypospolitej Polskiej i tym samym zawarte w wyroku TSUE rozstrzygnięcie o sprzeczności prawa krajowego z prawem unijnym powinno zostać uwzględnione przez organ II instancji, - art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 zd. 3 TUE, art. 260 ust. 1 oraz art. 267 TFUE poprzez przyjęcie, że wyrok TSUE ma skutek inter partes i wiąże jedynie w sprawie rozpatrywanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości E. S.A., podczas gdy wyrok TSUE jak każdy wyrok tego Trybunału wiąże każdy sąd oraz każdy organ rozpoznający sprawę, w której występują ta sama lub taka sama sprzeczność prawa unijnego z prawem krajowym, - art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 6 pkt u.i.z.e.w., poprzez ich zastosowanie; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Według skarżącej, zaskarżona decyzja oparta jest na niewłaściwym zastosowaniu przepisów u.i.z.e.w., które z uwagi na wyrok TSUE nie podlegają zastosowaniu. Art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. u.i.z.e.w., powinny być pominięte w oparciu o zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym. Przepisy u.i.z.e.w. ustanawiające kryterium odległości usytuowania elektrowni wiatrowej nie mogą być stosowane bezwzględnie w każdym przypadku, lecz powinny być stosowane z uwzględnieniem regulacji prawa wspólnotowego. W konsekwencji oznacza to, że przepisy te mogą być stosowane tylko, jeżeli: a) nie skutkują jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych w rozumieniu przestawionym w wyroku TSUE, b) są niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego Polskę obowiązkowego krajowego celu ogólnego w postaci w postaci udziału energii z odnawialnych źródeł energii w zużyciu energii brutto ogółem na poziomie 15% do 2020 roku. Skarżąca argumentowała, że powołany wyrok TSUE znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Zarówno sądy rozpoznające, jak i organy rozstrzygające niniejszą sprawę, są tym wyrokiem związane, chyba że (co dotyczy jedynie sądów) wystąpią do TSUE z nowym pytaniem prejudycjalnym. Jak podniosła skarżąca, TSUE w wyroku o sygn. akt C-727/17 wskazał, iż to do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy ustanowienie wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, nie skutkuje ustanowieniem faktycznego zakazu sprzedaży turbin wiatrowych pozwalając jedynie na ich marginalne użytkowanie. Kryterium odległościowe stanowi faktyczny zakaz budowania nowych elektrowni wiatrowych na lądzie. Jest oczywistym, że prowadzi to do marginalnego użytkowania turbin wiatrowych w Polsce, gdyż popyt na nie uległ na skutek wprowadzenia u.i.z.e.w. załamaniu. Tym samym, przepisy tej ustawy wprowadzające kryterium odległościowe stanowią przepisy techniczne, które wbrew obowiązkowi, nie zostały przez Rzeczpospolitą Polską notyfikowane Komisji Europejskiej. Brak notyfikowania przepisów technicznych skutkować powinien odmową stosowania przepisów technicznych przez organy władzy publicznej państwa członkowskiego (władzy wykonawczej i sądowniczej). Zdaniem skarżącej, organy I i II instancji nie podjęły jakiejkolwiek próby zbadania w przedstawionych kwestii, pomimo iż taki obowiązek spoczywał na nich zgodnie z wyrokiem TSUE. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż wyrok TSUE nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Przeciwstawiła temu poglądowi szereg stanowisk z orzeczeń TSUE, zwracając uwagę, że również polskie orzecznictwo potwierdza skuteczność erga omnes orzeczeń prejudycjalnych TSUE. Prejudycjalne orzeczenia wykładnicze TSUE mają względną moc wiążącą poza tzw. sprawą główną. Ich oddziaływanie jest zatem podobne do tego, jakie cechuje uchwały Sądu Najwyższego mające status zasad prawnych. Jedyną drogą prawną podważenia względnie wiążącego orzeczenia TSUE jest skierowanie nowego pytania prejudycjalnego i uzyskanie kolejnego orzeczenia TSUE zawierającego wykładnię prawa unijnego. Tym bardziej więc w postępowaniach administracyjnych, które w momencie publikacji orzeczenia TSUE nie są zakończone, każdy organ administracji publicznej i każdy sąd ma obowiązek zastosować wykładnię prawa wspólnotowego przedstawioną w wyroku TSUE. Skarżąca powołała się na wspólnotową zasadę równoważności. Prawo krajowe regulujące dochodzenie roszczeń opartych na prawie wspólnotowym nie może być mniej korzystne niż prawo regulujące dochodzenie roszczeń opartych na prawie krajowym. Wyrokom TSUE należy przyznać równoważny skutek prawny co wyrokom Trybunału Konstytucyjnego. W podsumowaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz uchylenie postanowienia RDOŚ, gdyż wydanie tych aktów wymagało dokonania analizy wskazanej w wyroku TSUE o sygn. akt C-727/17. Dokonanie takiej oceny bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego było niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 20201 r. poz. 137 – j.t.), doprowadziła Sąd do przekonania, iż akt ten, podobnie jak poprzedzająca go decyzja Wójta Gminy B., zostały wydane z naruszeniem prawa. Skarżąca wystąpiła w 2014 r. z wnioskiem, zmienionym następnie pismem z 2015 r., o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą, w rejonie miejscowości K., w gminie B.. Odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań organ I instancji powołał się na przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wskazując na to, że planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana z uwagi nie niezachowanie odległości, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Organ odwoławczy, podzielił stanowisko organu I instancji w tym zakresie, wskazując jednocześnie, że nie jest związany wyrokiem TSUE wydanym w innej sprawie. W pierwszej kolejności należało się zatem odnieść do wywodów organu w przedmiocie związania wyrokiem TSUE, bowiem rozstrzygnięcie tej kwestii rzutuje na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wbrew wywodom organu dokonanie przez TSUE wykładni przepisów prawa wspólnotowego ma wpływ na stosowanie prawa nie tylko przez sąd, ktry wystąpił z pytaniem prejudycjalnym, ale także przez inne sądy krajowe, co wynika również z przywołanego przez organ postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV CSK 664/14, błędnie nazwanego w uzasadnieniu decyzji wyrokiem. Wyjaśnić bowiem należy, że podstawową zasadą obowiązującą w porządku prawnym Unii Europejskiej jest to, iż orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest prawnie wiążące dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prawnym (por. wyrok Trybunału w sprawie 29/68 Milchkontor). Sądy państw członkowskich nie powinny również przyjmować innej interpretacji prawa wspólnotowego, niż wskazana w orzeczeniu TSUE zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Celem bowiem orzeczenia TSUE jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich (por. Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla. Kraków 2005 str. 812). Na gruncie badanej sprawy, wątpliwość dotyczy technicznego charakteru przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a rozstrzygnięcie tej kwestii będzie miało skutki w odniesieniu do wszystkich toczących się postępowań, w których przepisy tej ustawy znajdą zastosowanie. Stąd też orzeczenie TSUE i wyrażona w nim interpretacja prawa wspólnotowego musi, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zostać wzięte pod uwagę, bez względu na to, że wyrok ten został wydany w związku z pytaniami prejudycjalnymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w innym postępowaniu. Z wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt C-727/17 wynika, że art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. nie stanowi przepisu technicznego wymagającego notyfikacji ze względu na treść art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE uzależniającego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego. Nie rozstrzyga to jednak o legalności wspomnianego uregulowania powołanej ustawy, ani pozostałych, zastosowanych w sprawie przepisów tej ustawy, ze względu na treść rozstrzygnięć TSUE zawartych w punktach 1) i 3) wyroku z 28 maja 2020 r. Z nich wynika bowiem, że rozstrzygnięcie co do technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o wiatrakach zależy od oceny, czy wprowadzony w tej ustawie wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego. Również do sądu odsyłającego należy zgodnie z rozstrzygnięciem TSUE sprawdzenie, czy uregulowanie przywołanej ustawy, wprowadzające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych jest niezbędne i proporcjonalne z punktu widzenia wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego polegającego na dbaniu o to, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. osiągał co najmniej próg minimalny wynoszący dla Polski 15 % końcowego zużycia energii w 2020 r., a w konsekwencji czy jest zgodne z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. W związku z takim jednoznacznym wskazaniem w wyroku TSUE, do sądu odsyłającego, jako zobowiązanego do sprawdzenia wskazanych w punkcie 1) i 3) wyroku z 28 maja 2020 r. przesłanek technicznego charakteru przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz ich wpływu na realizację celu ogólnego z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28, należy odnieść się do kwestii kompetencji do sprawdzenia wskazanych w wyroku TSUE okoliczności na gruncie prawa polskiego. Skład orzekający w tej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. alt II SA/Sz 920/18, w którym Sąd ten, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z: 18 września 2013 r., II GSK 89/11, 25 września 2013 r., II GSK 380/11 i II GSK 760/11, 19 listopada 2013 r., II GSK 1751/12, 14 marca 2014 r., II GSK 1527/12), wyraził pogląd, iż w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. W związku z tym orzeczenie przez TSUE, że sprawdzenie technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o wiatrakach, a także niezbędności i proporcjonalności wprowadzonych w tej ustawie regulacji z punktu widzenia realizacji wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego w zakresie odsetka produkcji energii ze źródeł odnawialnych - należy do sądu odsyłającego, należy odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity Dz.U. 2021 poz. 137, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kompetencje merytoryczne należą bowiem do organów administracji publicznej, do których przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych należy w tej sytuacji w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1043/17, z 13 lipca 2018 r., I OSK 2113/16). Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej. Jedynie w wąskim zakresie określonym w art. 145 § 3 i 145a § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma możliwość albo umorzenia postępowania administracyjnego, albo zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Ta ostatnia możliwość zachodzi jednak w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 oraz gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, skoro w konsekwencji wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. konieczne jest dokonanie w sprawie istotnych ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu, ustalenia te, aby mogły stanowić wiarygodną podstawę do rozstrzygnięcia, czy przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych są przepisami technicznymi, powinny być jednolite we wszystkich toczących się postępowaniach administracyjnych. Pozwoli to bowiem na dokonanie oceny charakteru przepisów w oparciu o takie same dane. Stąd też zalecenia co do dalszego postępowania powinny być tożsame. W świetle powołanego wyżej wyroku TSUE, koniecznym jest dokonanie oceny, czy wprowadzenie przepisów przywołanej ustawy powoduje jedynie marginalne użytkowanie turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać. Jednym z zasygnalizowanych przez TSUE wskaźników oceny tej marginalności jest moc nowo zainstalowanych elektrowni wiatrowych w okresie przed i po wejściu w życie ustawy o wiatrakach. Jak bowiem zauważono, w latach 2012-2016, czyli w okresie bezpośrednio poprzedzającym przyjęcie ustawy o elektrowniach wiatrowych, nowa zainstalowana moc takich elektrowni wahała się w przedziale 760-1000 MW rocznie, podczas gdy w latach 2017 i 2018 wynosiła już tylko odpowiednio 12 i 6,7 MW. Częściowa aktualizacja tego wskaźnika, co może okazać się przydatne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy, znalazła się w odpowiedzi Ministerstwa Klimatu z 5 sierpnia 2020 r. na pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz w uzupełniającej odpowiedzi tego Ministerstwa z 12 października 2020 r. Wynika z nich, że łączna moc lądowych elektrowni wiatrowych zainstalowana w Polsce w 2019 r. wyniosła 58,18 MW, a w okresie od stycznia do lipca 2020 r., tj. w ostatnim okresie, za jaki dostępne są dane – 202,9 MW. Zinterpretowanie tych danych po ich ewentualnym uzupełnieniu według stanu na koniec 2020 r. będzie, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku TSUE z 28 maja 2020 r., należeć do sądu odsyłającego, czyli w realiach regulacji prawnych obowiązujących w Polsce – do organów administracji rozpatrujących sprawę ponownie, co już wyżej wyjaśniono. Dokonując takiej interpretacji organ I instancji oceni również, czy rzeczywiście, jak to sugerowała Prokuratoria Generalna, która przedstawiła swoje stanowisko w sprawie II SA/Ke 337/17, dostrzeżony przez ten organ spadek zainstalowanej mocy farm wiatrowych w Polsce w latach 2017 – 2018, a także utrzymujący się w porównaniu z latami 2012 – 2016 niski poziom tej mocy w latach 2019 i 2020, był spowodowany zmianą systemu wsparcia produkcji energii ze źródeł odnawialnych z formy tzw. zielonych certyfikatów, na system aukcyjny. Wskazana w wyroku TSUE konieczność oceny czy wprowadzenie kwestionowanych regulacji ustawy o wiatrakach powoduje jedynie marginalne użytkowanie turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, wymagać będzie również oceny, czy ta ewentualna marginalizacja nie dotknie w stopniu nieproporcjonalnym produkowanych po 2017 r. najnowocześniejszych modeli elektrowni wiatrowych o średnicy wirnika do 170 metrów i wysokości sięgającej 200 metrów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na to, że wprowadzona w ustawie o wiatrakach reguła odległościowa określana jako 10 h powoduje radykalne zmniejszenie się ilości miejsc na terytorium Polski, na których możliwa będzie lokalizacja elektrowni wiatrowych. Dostępność takich terenów jest przy tym odwrotnie proporcjonalna do wysokości elektrowni wiatrowych, co marginalizuje możliwość stosowania najwyższych i najnowocześniejszych turbin wiatrowych. Zlecona przez TSUE ocena marginalizacji użycia turbin wiatrowych nie może polegać na ocenie redukcji zastosowań turbin wiatrowych w Polsce, gdyż co do zasady na polskim rynku brak jest innych masowych zastosowań turbin wiatrowych, niż produkcja energii elektrycznej z wiatru. Marginalizacja nie powinna więc być oceniana wyłącznie na podstawie braku zastosowań, lecz przede wszystkim na podstawie spadku ilości kontraktowanych oraz montowanych na terytorium Polski lądowych turbin wiatrowych. Ocena tej kwestii będzie obowiązkiem organów administracji po ewentualnym uzupełnieniu danych dotyczących ilości kontraktowanych oraz montowanych na terytorium Polski lądowych turbin wiatrowych, w tym również nowoczesnych turbin o wysokości wieży przewyższającej 129 metrów i długości łopat wirnika od 155 metrów. Organ ustali też, czy możliwości stwarzane przez morską energetykę wiatrową, z racji odmiennej technologii niż stosowana w lądowej energetyce wiatrowej, nie przyczynią się w żaden sposób do komercjalizacji turbin wiatrowych. Takie ustalenie może mieć wpływ na ocenę stopnia marginalizacji użytkowana turbin wiatrowych, a przez to na ocenę ewentualnie technicznego charakteru kwestionowanych w sprawie przepisów u.i.z.e.w Odnosząc się do treści pkt 3) wyroku TSUE wskazać należy, że dotyczyło ono technicznego bądź nietechnicznego charakteru wprowadzonej w ustawie o wiatrakach regulacji dotyczącej umiejscowienia elektrowni wiatrowych, ale wprost tego, czy te regulacje nie są sprzeczne z dyspozycją norm zawartych w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika bowiem, że każde państwo członkowskie ma obowiązek dbać o to, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. w tym państwie osiągał co najmniej próg minimalny, przy czym odnośnie Rzeczpospolitej Polskiej próg ten został ustanowiony na poziomie 15% końcowego zużycia energii w Polsce w 2020 r. TSUE stwierdził w tym zakresie, że art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28 nie sprzeciwia się jako taki wprowadzonemu uregulowaniu w u.i.z.e.w Wątpliwość TSUE wywołała jednak zgodność rozważanych przepisów powołanej ustawy z treścią art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. Z art. 13 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2009/28 wynika bowiem, że państwa członkowskie winny podjąć właściwe kroki niezbędne do zapewnienia tego, aby zasady regulujące tę autoryzację, certyfikację i licencjonowanie były obiektywne, przejrzyste i proporcjonalne i nie wprowadzały dyskryminacji pomiędzy wnioskodawcami oraz uwzględniały w pełni cechy charakterystyczne poszczególnych technologii uzyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Ponieważ TSUE uznał, że dyrektywa 2009/28 nie dotyczy tylko przepisów proceduralnych, lecz również przepisów regulujących między innymi autoryzację instalacji wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, a nadto uznał za niesporne, że kwestionowane w sprawie uregulowanie stanowi przepis regulujący właśnie autoryzację umiejscawiania elektrowni wiatrowych (skoro nie można udzielić autoryzacji na umiejscowienie elektrowni wiatrowej nie spełniające wymogów określonych w u.i.z.e.w.), to doszedł do wniosku, że możliwość uznania kwestionowanych w sprawie regulacji tej ustawy. za naruszające art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28 zależy od ustalenia, czy uregulowanie u.i.z.e.w jest proporcjonalne i niezbędne dla realizacji obowiązkowego dla Polski celu ogólnego, wynikającego z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. Przy takim ustaleniu, które należy do sądu odsyłającego, (czyli w realiach regulacji prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązujących w RP – do organów administracji), TSUE polecił uwzględnić, że z jednej strony badana w sprawie regulacja ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych dotyczy tylko elektrowni wiatrowych, a więc nie dotyczy innych form produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (fotowoltaika, biomasa), a z drugiej, że wprowadzone rozwiązania mają charakter bezwzględny, bo nie przewidują jakiejkolwiek uznaniowości co do możliwości zastosowania ad casum odstępstw od wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych. Odnosząc się do tak odczytanych kierunków wykładni art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28 w kontekście kwestionowanych w skardze regulacji ustawy o wiatrakach, Sąd uznał, że jednym ze sposobów stwierdzenia, czy przyjęte przez Polskę środki nie wykraczają ponad to, co jest proporcjonalne i niezbędne dla realizacji obowiązującego Polskę celu ogólnego, jest wyjaśnienie, czy spadek mocy nowo instalowanych elektrowni wiatrowych nie spowodował zagrożenia dla realizacji krajowego celu ogólnego, tj. osiągnięcia do końca 2020 r. poziomu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w stosunku do końcowego zużycia energii w Polsce. W tym celu konieczne w sprawie było uzyskanie informacji o poziomie realizacji tego celu krajowego w poszczególnych latach po wejściu w życie ustawy o wiatrakach, a także – w związku z upływem terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 2009/28 – o osiągnięciu, bądź nieosiągnięciu celu w 2020 r. Informacje takie częściowo znalazły się w odpowiedzi z Ministerstwa Klimatu z 5 sierpnia 2020 r na pytania zadane przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 337/17. ale mogą one budzić wątpliwości. Wynika z tej odpowiedzi bowiem, że "wysoce prawdopodobne wydaje się zrealizowanie przez Polskę celu OZE na 2020 rok w sektorze elektroenergetyki", podczas, gdy z tej samej odpowiedzi wynika, że osiągnięty całkowity udział OZE w krajowym zużyciu energii brutto w 2018 r., tj. ostatnim za który dostępna była informacja w dacie sporządzania odpowiedzi na pismo Sądu, wynosił 11,3%, a więc mniej niż w latach poprzedzających rok w wejścia w życie u.i.e.w., tj. w latach 2013 – 2015, a nadto był wyraźnie niższy, niż ten sam wskaźnik założony w Krajowym Planie Działania w zakresie energii za źródeł odnawialnych przyjętym przez Polskę w 2010 r. (13,8% w 2018 r.). O znaczeniu energetyki wiatrowej dla osiągnięcia tego wskaźnika świadczy to, że według informacji Ministerstwa Klimatu z 5 sierpnia 2020 r., aktualnie energia produkowana w lądowych elektrowniach wiatrowych stanowi 53% produkcji wszystkich odnawialnych źródeł energii, a więc ciągle większość energii ze źródeł odnawialnych, i to mimo "niezwykłego zainteresowania instalacjami PV" czyli fotowoltaicznymi, a także mimo tego, że "trwają prace nad projektem ustawy o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych" (co nie ma żadnego znaczenia dla oceny realizacji przez Polskę celu ogólnego na koniec 2020 roku, a być może, w zależności od wyniku i tempa tych prac, będzie miało znaczenie dla osiągnięcia takich celów w kolejnych latach). Rozstrzygnięcie wskazanej wątpliwości, ewentualnie również w oparciu o dane z Ministerstwa Klimatu i Środowiska na temat tego, czy Polska osiągnęła na koniec 2020 r. krajowy cel ogólny wskazany w załączniku I część A do dyrektywy 2009/28 - będzie należało do organu I instancji. Organ ten będzie musiał przy tym ocenić, czy rzeczywiście podane w punkcie 3 i 4 pisma Ministerstwa Klimatu z 5 sierpnia 2020 r., o którego odpis winien wystąpić, polityki i środki w zakresie promocji wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych, stanowiły środki skutecznie zaprojektowane wprowadzone w Polsce, mające zapewnić, że wyrażony procentowo udział energii ze źródeł odnawialnych obliczony zgodnie z art. 5 – 11 Dyrektywy 2009/28, w okresach dwuletnich, tj. 2011-2012, 2013-2014, 2015-2016, 2017-2018 oraz w roku 2019 i w I półroczu 2020 r., był równy lub wyższy udziałowi określonemu w orientacyjnym kursie wyznaczonym w załączniku I część B do Dyrektywy 2009/28. Taka ocena pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy ewentualne nieosiągnięcie krajowego celu ogólnego może świadczyć o tym, że ograniczenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych przewidziane w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych rzeczywiście było rozwiązaniem proporcjonalnym i niezbędnym dla realizacji wspomnianego celu, czy też może realizację tego celu w istotnym zakresie uniemożliwiło. W celu odpowiedzi na to pytanie, organ I instancji powinien również rozważyć potrzebę uzyskania informacji na temat ilości decyzji, o jakich mowa w art. 6 pkt 4 ustawy o wiatrakach, dotyczących elektrowni wiatrowych, wydanych w okresie obowiązywania ustawy o wiatrakach, w porównaniu z odpowiednim okresem wcześniejszym. Wynik takiego porównania może pozwolić zarówno na ocenę tego, czy ograniczenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych przewidziane w art. 4 ustawy o wiatrakach rzeczywiście było rozwiązaniem proporcjonalnym i niezbędnym w świetle wiążącego Polskę obowiązkowego krajowego celu ogólnego, a także może dodatkowo ułatwić ocenę, czy wprowadzenie kwestionowanych w sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie spowodowało jedynie marginalnego użytkowania turbin wiatrowych, co organ będzie musiał zbadać w ramach wskazań zawartych w punkcie trzecim i pierwszym wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. Rozstrzygając ponownie sprawę organ administracji weźmie też pod uwagę, że kwestionowana w sprawie regulacja ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych może być uznana za nieproporcjonalną i zbędną w rozumieniu art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2009/28 również dlatego, że minimalną odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego określa w sposób zupełnie mechaniczny i sztywny oraz bez powiązania z wymogami ochrony zdrowia czy naruszeniem norm środowiskowych (np. dotyczących hałasu, który przede wszystkim powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu wspomnianych odległości), w sytuacji, gdy istnieje szereg mniej dotkliwych rozwiązań odpowiadających celowi, który chciał osiągnąć ustawodawca. Można tu chociażby wskazać powiązanie wymaganej, minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych z rodzajem technologii wykorzystywanej przez inwestora, bądź z normami hałasu, jak to ma miejsce w większości państw członkowskich Unii Europejskiej. Warto też zauważyć, że skoro generowany przez elektrownie wiatrowe hałas nie jest wprost proporcjonalny do ich wysokości, to również odległość elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych nie powinna być wprost proporcjonalna do wysokości takich elektrowni. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. przedstawiona wyżej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyroki NSA z18 września 2013 r., II GSK 89/11, z 25 września 2013 r., II GSK 380/11, z 25 września 2013 r., II GSK 760/11), wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy uznać za element porządku prawnego, co w świetle zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. powoduje, że jest on wiążący nie tylko dla sądu, ale i dla organów administracji rozpatrujących sprawę. Wynikły więc z tego wyroku nakaz sprawdzenia okoliczności wskazanych w jego punkcie I i III, który to nakaz odnosi się w realiach porządku prawnego obowiązującego w Polsce, do organów administracji rozpatrujących sprawę oznacza, że to organy administracji będą w niniejszej sprawie miały kompetencję do tego, aby w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o wiatrakach, z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku TSUE z 28 maja 2020 r., a także w niniejszym wyroku, rozstrzygnąć o tym: czy wprowadzony w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, nie stanowi przepis technicznego, który był objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2015/1535, a także, czy wspomniana regulacja tej ustawy nie jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. W razie pozytywnej odpowiedzi na którekolwiek z tych pytań, organ administracji rozpatrujący sprawę będzie uprawniony i zarazem zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku inwestora z pominięciem przepisów ustawy o wiatrakach, które były podstawą odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia przez stronę skarżącą.