II SA/Sz 417/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] na podstawie art. 8 ust. 1, 37 ust 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art.106 ust.1, 4 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił A.N. przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania zasiłku stałego, bowiem dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. od kwoty 351 zł., natomiast dochód zasiłkobiorcy wynosi [...] zł i jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. od kwoty 351 zł. Od powyższej decyzji odwołała się A.N., nie zgadzając się z zaliczeniem przez organ I instancji zasiłków rodzinnych do jej dochodu. Zdaniem odwołującej się odmowa przyznania zasiłku stałego w jej przypadku jest krzywdząca, a zasiłek rodzinny, jak sama nazwa wskazuje jest to świadczenie przyznane wyłącznie na dzieci, a nie na nią samą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , po rozpatrzeniu odwołania A.N., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] A.N. zwróciła się o przyznanie zasiłku stałego. Z ustaleń organu wynika, że rodzina wnioskodawczyni składa się z czterech osób. A.N. wraz z trójką dzieci prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni z uwagi na stan zdrowia zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o charakterze okresowym do [...]. Na dochód rodziny składają się zasiłki rodzinne na dzieci w łącznej wysokości [...] zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna [...] w wysokości [...] zł. Całkowity dochód rodziny A.N. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. [...] wynosił [...] zł dochód na osobę [...] zł). Kolegium wyjaśniło dalej, że w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Natomiast w myśl art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 351 zł. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium, tj. 351 zł, wynosi bowiem [...] zł. Jednakże w myśl obowiązujących przepisów zasiłki rodzinne stanowią dochód rodzica i tym samym dochód A.N. wyższy jest od kwoty 351 zł, wynosi bowiem [...] zł. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującym prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej decyzję A.N. wskazała, że zwróciła się z pismem do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o wyjaśnienie definicji dochodu osobistego. W odpowiedzi otrzymała informację, że stosując wykładnię językową należałoby zaliczyć kwotę zasiłków rodzinnych do jej dochodów, jednakże możliwe jest zastosowanie wykładni celowościowej i potraktowanie zasiłków rodzinnych jako dochodu całej rodziny, a nie dochodu osobistego wnioskodawczyni. Podobnie dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego macierzyństwa można zaliczyć do dochodu rodziny, gdyż z ich ustawowo określonego celu wynika bezpośredni związek z ponoszeniem kosztów utrzymywania dzieci. Skarżąca podkreśliła, że została potraktowana przedmiotowo z urzędniczą bezdusznością, a organy powołane do pomocy osobom w trudnych sytuacjach życiowych powinny stawać po ich stronie, a nie interpretować przepisy przeciwko tym osobom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podnosząc, że kwota zasiłku rodzinnego stanowi dochód rodzica, co w przedmiotowej sprawie spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego A.N., wykluczając tym samym możliwość przyznania zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy organy orzekające prawidłowo określiły dochód wnioskodawczyni. Sprzeciw skarżącej budzi bowiem zaliczenie przez organy obu instancji kwoty uzyskiwanych przez jej rodzinę zasiłków rodzinnych do jej dochodu. Kryteria, których spełnienie jest konieczne dla przyznania zasiłku stałego zostały określone w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącego 351 zł. Przekroczenie zatem przedmiotowego kryterium dochodowego powoduje wyłączenie prawa do zasiłku stałego. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że na dochód rodziny skarżącej składają się zasiłki rodzinne na dzieci w łącznej wysokości [...] zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna w wysokości [...] zł, co oznacza, że dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium, tj. 351 zł. Zakładając jednak, że kwota zasiłku rodzinnego stanowi dochód wnioskodawczyni kryterium dochodowe zostanie przekroczone. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie zastosowana przez organy wykładania gramatyczna przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej prowadziłaby do wniosków niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy. Sąd podziela przy tym stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r. III ARN 84/92 (OSNCP 1993 nr 10, poz. 183) i w uchwale z dnia 7 marca 1995 r. III AZP 2/95 (OSNIASPiUS z 1995 r. nr 15, poz. 182), iż w odniesieniu do indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w takiej sytuacji (a zdaniem Sądu zachodzi ona także w niniejszej sprawie) wykładnia gramatyczno-słownikowa winna być uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: systemowej, funkcjonalnej, a wreszcie celowościowej, która uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji i celów ustawodawcy. W tym miejscu należy odwołać się do zasad ogólnych zawartych w ustawie, a przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej, określonej w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie z powołaną regulacją pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z powyższej definicji wynika zatem, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Podnieść przy tym trzeba, że władza publiczna ma obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym stosownej egzystencji i temu obowiązkowi odpowiada prawo takich osób do uzyskania stosownych świadczeń z opieki społecznej. Zasiłek stały, stanowiący jedną z form pomocy społecznej ma szczególny charakter, gdyż jego konstytucyjnym celem jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej bieżącej egzystencji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2008r., sygn. akt: II SA/Bd 613/08, LEX nr 504797). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się obligatoryjny charakter zasiłku stałego, który przysługuje zawsze ilekroć zostaną spełnione określone przesłanki materialnoprawne. Jakkolwiek z treści art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wynika, iż prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2 pkt 1), to zasiłek rodzinny ma na celu przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (ust. 1). Obowiązek przeznaczania otrzymanych świadczeń na potrzeby dzieci jest więc oczywisty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 355/06, LEX nr 535017). Zasiłek i dodatki do tego zasiłku chronią bowiem dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną, a nie interes osoby utrzymującej dziecko (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2008r., sygn. akt IV SA/Gl 246/08, LEX nr 509441). Mając jednak na uwadze cel, jakiemu służy zasiłek rodzinny, stwierdzić trzeba, iż zasiłek rodzinny stanowi dochód rodziny, nie zaś, jak przyjęły organy orzekające w sprawie dochód rodzica, który wnioskuje o przyznanie zasiłku stałego. Nie ma przy tym znaczenia, iż przedmiotowe świadczenie przysługuje rodzicowi. Zasiłek rodzinny – z racji tego, iż przyznawany jest na utrzymanie dzieci – jest bowiem związany z ich posiadaniem. Zdaniem Sądu, uwzględniając przy tym nie tylko wykładnię gramatyczną, lecz także funkcjonalną i celowościową, pojęcie dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku stałego (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy) wiązać należy z dochodem, jaki strona uzyskuje dzięki własnej aktywności życiowej (np. wynagrodzenie za pracę), bądź z uwagi na przysługujące wyłącznie jej przymioty (np. renta z tytułu niezdolności do pracy). Rozpoznając sprawę ponownie organ I, jak i II instancji, mając na względzie poczynione wyżej uwagi przy obliczaniu dochodu wnioskodawczyni, wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Ze względu na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.