II SA/Sz 428/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 16 października 2006 r. nr LXIII/1175/06 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin oddala skargę. Rada Miasta , działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008), po zasięgnięciu opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego podjęła uchwałę Nr LXIII/1175/06 z dnia 16 października 2006r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin. W dniu [...]r. T. M. wezwał Radę Miasta Szczecin do usunięcia naruszeń prawa powyższą uchwałą oraz wykonania czynności nakazanych prawem. Rada Miasta Szczecin uchwałą Nr XXII/584/08 z dnia 19 maja 2008r., podjętą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), odmówiła uwzględnienia wezwania T. M. do usunięcia naruszeń prawa oraz wykonania czynności nakazanych prawem w związku z podjęciem uchwały Nr LXIII/1175/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 16 października 2006r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin. T. M. w dniu [...]r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 16 października 2007r., Nr LXIII/1175/06 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin zarzucając, iż Rada Miasta Szczecin wielokrotnie naruszyła bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa i tak: 1) w § 3 pkt 7 i 8 - nałożony został na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania nawisów (sopli) z okopów, rynien i innych części nieruchomości oraz usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa - przepisy te zostały wydane bez podstawy prawnej z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 7 lit. "b" ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Właściciele nieruchomości mogą być zobowiązani tylko do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego a nie z każdej nieruchomości, 2) w § 3 pkt 10 nałożony został obowiązek utrzymania nieruchomości w stanie wolnym od gryzoni - jest to sprzeczne z art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz wbrew art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 3) w § 4 pkt 4 i 6 rada zabroniła na terenie gminy m.in. niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw ..., umieszczania afiszy, reklam, nekrologów ... w miejscach do tego nie wyznaczonych - jest to sprzeczne z art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponadto rada nie jest uprawniona do rozszerzania katalogu zakazów wymienionych w k.w. i k.k.; 4) w § 6 pkt 7 lit. c - rada określiła pojemność pojemników na odpady, zamiast minimalną ich pojemność - co stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 5) w § 8 - rada ustaliła wskaźniki wytwarzanych ścieków - jest to niezgodne z art. 94 Konstytucji i art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach 6) w § 14 pkt 1 - rada zobowiązała właścicieli nieruchomości do przechowywania przez okres dwóch lat dowodów uiszczania opłat za usługi odbioru odpadów komunalnych oraz opóźniania zbiorników bezodpływowych - co stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji i art. 6 ust. 1 i ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 7) w § 19 rada zobowiązała się do objęcia wszystkich mieszkańców zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Z zapisów w § 2 punkty 10,11 i 12 uchwały oraz Planu Gospodarki Odpadami (uchwała Rady Miasta Szczecina Nr XXIII/472/04 z dnia 28 VI 2004r.) wynika, iż na odpady komunalne składa się 18 strumieni odpadów, natomiast w § 19 uchwały znajduje się 19 rodzajów odpadów komunalnych. W pkt 17 dopisany został bowiem zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, który nie jest odpadem, a ponadto do zadań gminy należy tylko, stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 6a ustawy, udostępnienie mieszkańcom na stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o znajdujących się na terenie gminy zbierających zużyty sprzęt elektroniczny i elektryczny z gospodarstw domowych; 8) w § 28 zawarto zapis wydany bez upoważnienia ustawowego, co jest niezgodne z art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie Gminnym. Skarżący zarzucił też, że rada uchwalając skarżony regulamin nie wykonała obowiązków wynikających z przepisów prawa tj.: 1) wbrew art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, nie określono w jaki sposób ma być prowadzona we wskazanym zakresie selektywna zbiórka odpadów. Tego wymogu nie spełniają zapisy § 3 pkt 3, § 7 i § 9 regulaminu; 2) w § 11 nie określono rodzaju i minimalnej pojemności pojemników oraz częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych przez organizatorów imprez masowych, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący podniósł, że podjęta przez Radę Miasta Szczecin uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, narusza prawo oraz Jego uprawnienie jako mieszkania wspólnoty samorządowej do właściwego wykonywania zadań własnych przez miasto, a także z pewnością wpływa na wysokość opłat za odbiór odpadów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin wniosła o odrzucenie skargi wobec braku wykazania przez skarżącego naruszenia przedmiotową uchwałę Jego interesu prawnego. Skarżący w pismach z dnia [...]r.; [...]r. i [...]r. - w wykonaniu zobowiązania Sądu - wyjaśnił, że Jego interes prawny do zaskarżenia uchwały wynika z indywidualnych uprawnień z tym, że legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny w niniejszej sprawie jak i uprawnienie wynikają zarówno z naruszenia przez organ gminy przepisów prawa materialnego, ale także z prawa ustrojowego. Skarżącemu nie jest obojętne jako mieszkańcowi miasta w jaki sposób gmina wykonuje swoje zadania własne, a w szczególności jeżeli związane jest to z nakładaniem obowiązków, które zagrożone są karą grzywny w razie ich niewykonania. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] (nieruchomości) oraz współwłaścicielem części wspólnych budynku nr [...] (nieruchomości) położonego przy ul. G. w S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 159 ze zm.) sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne do jej wniesienia (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji procesowej skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno materialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację czy też nakłada obowiązki lub zakazy. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.09.2003r. sygn.akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). Inaczej mówiąc, interes prawny (uprawnienie) to interes chroniony przepisami prawa. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, iż jednostka ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżenia uchwały organów gminy. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał gminy na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie). Z treści skargi, a zwłaszcza jej uzupełnienia na okoliczność twierdzeń skarżącego o naruszeniu Jego interesu prawnego wynika, że skarżący naruszenia tego upatruje między innymi w możliwości spowodowania zaskarżoną uchwałą podwyżki przypadających na niego opłat za wywóz śmieci. W związku z powyższym zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała nie reguluje kwestii stawek opłat za wywóz śmieci. Mieć też należy na uwadze, że legitymację skargową daje istniejące realne naruszenie prawa, a nie potencjalne mogące wystąpić w przyszłości. Wynika z tego, że formułowana przez skarżącego obawa o możliwości podwyższenia opłat za wywóz odpadów komunalnych nie daje podstawy do uznania istnienia po Jego stronie legitymacji skargowej. Legitymacji tej nie daje również okoliczność, że przedmiotową uchwałą nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki, sankcjonowane karą grzywny w razie ich niewykonania. Skarżący, mimo dwukrotnego wzywania go przez Sąd o uzupełnienie skargi przez wykazanie naruszenia swego interesu prawnego, w pismach stanowiących odpowiedź na to wezwanie nie wykazał bowiem, że jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.). T. M. w piśmie z dnia [...]r. oświadczył, że "jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] (nieruchomości) oraz współwłaścicielem części wspólnych budynku nr [...] (nieruchomości) położonego przy ul. G. w S.". Z takiego oświadczenia domniemywać należy, że skarżący jest właścicielem lokalu w budynku wielomieszkaniowym, przy czym skarżący uchylił się od wyraźnego określenia czy własność ta przysługuje mu z tytułu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu czy też stanowi prawo wykonywane na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm.). W każdym jednak z tych przypadków występuje zarządzanie własnością lokali poprzez wspólnoty mieszkaniowe albo spółdzielnie mieszkaniowe. W takiej zaś sytuacji nałożone zaskarżoną uchwałą na właścicieli nieruchomości obowiązki należy rozumieć jako obowiązki nałożone na jednostki organizacyjne lub osoby posiadające tę nieruchomość w zarządzie. Tak więc, podmiot zarządzający nieruchomością położoną przy ul. G. w S. mógłby, teoretycznie rzecz ujmując, wykazać istnienie po jego stronie legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy. Z powyższych względów, Sąd uznał, że skarżący T. M. nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Samo zaś, obiektywnie występujące w przepisach zaskarżonego aktu naruszenie prawa, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności, jeśli naruszeniu temu nie towarzyszy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego rozumianego tak, jak wyżej zostało to przedstawione. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skarżącego stanowi podstawę do oddalenia skargi i nie wymaga dokonania oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem. Dlatego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).