II SA/Sz 429/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. N. i Stowarzyszenie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej: "K.p.a.", w związku ze złożeniem odwołania przez Stowarzyszenie – reprezentowane przez przedstawiciela – R. N. od pisma Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Komitet Założycielski Stowarzyszenie w piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. zawiadomił Starostwo Powiatowe w S. o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego pn. Stowarzyszenie w celu dokonania przez Starostę odpowiedniego wpisu w ewidencji. Odpowiadając na powyższe w piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r. (znak [...]) Starosta [...] poinformował, że Stowarzyszenie nie może zostać zarejestrowane w ewidencji stowarzyszeń zwykłych w Starostwie Powiatowym w S.. Jedocześnie ww. piśmie powołując się na ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poinformowano wnioskodawcę, że stowarzyszenie ogrodowe, powinno posiadać statut i być zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym. R. N., jako przedstawiciel Stowarzyszenia oraz Stowarzyszenie R. O. D. K. wnieśli odwołanie od ww. pisma z dnia 20 grudnia 2018 r., zarzucając przedmiotowej "decyzji" naruszenie przepisu art. 40 oraz art. 40a ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2018 r., poz. 723) w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r., o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176), a także przepisów proceduralnych, tj. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 K.p.a. poprzez brak jasnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a także art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez brak pouczenia o możliwości złożenia odwołania od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wskazanym na wstępie postanowieniu podniosło, że rodzinny ogród działkowy nie może być zakładany na podstawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach, jako stowarzyszenie zwykłe. Jednocześnie Kolegium powołując się na art. 2 pkt 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazało, że stowarzyszenie ogrodowe jest to stowarzyszenie w rozumieniu ustawy Prawo o stowarzyszeniach powołane wyłącznie w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych. Ponadto z art. 8 ustawy o stowarzyszeniach wynika, że stowarzyszenie ogrodowe podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zdaniem organu odwoławczego to Sąd Rejestrowy jest uprawniony do wydania postanowienia o zarejestrowaniu stowarzyszenia ogrodowego, zatem to Sąd ocenia przesłanki, czy może nastąpić rejestracja stowarzyszenia i czy dany podmiot został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium stwierdziło, że w sprawach rejestrowych nie wydaje się decyzji administracyjnych przewidzianych w art. 104 K.p.a. Odwołanie z kolei jest prawnym środkiem zaskarżenia, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie nie przysługuje natomiast od czynności materialno-technicznej lub czynności o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem zaskarżone pismo z dnia 20 grudnia 2018 r. informujące o braku możliwości rejestracji S. R. O. D. K. w ewidencji stowarzyszeń zwykłych – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a., zatem wniesione od niego odwołanie Kolegium uznało za niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiódł R. N. oraz S. R. O. D. K. w organizacji z siedzibą w D.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o Stowarzyszeniach w zw. z art. 127 k.p.a. oraz 104 k.p.a. poprzez uznanie, iż dokonanie wpisu w ewidencji stowarzyszeń zwykłych bądź też odmowa dokonania takiego wpisu ma charakter czynności materialno-technicznej, przez co stronie nie służy odwołanie, podczas gdy wpis ten ma charakter konstytutywny, de facto decydujący o powstaniu stowarzyszenia zwykłego, wobec czego nie można go uznać za czynność materialno-techniczną, a rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a takowe następuje w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, iż stronie przysługiwało odwołanie na podstawie art. 127 k.p.a. 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.2018.723) w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2017.2176) poprzez założenie, iż S. R. O. D. K. jest stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i przez to błędne uznanie, że S. R. O. D. K. podlega wpisowi w Krajowym Rejestrze Sądowym, a więc organ pierwszej instancji jest jedynie zainteresowanym w sprawie, podczas gdy S. R. O. D. K. jest stowarzyszeniem zwykłym w rozumieniu ustawy Prawo o Stowarzyszeniach, co wynika z przedłożonego Staroście [...] zawiadomienia i w związku z tym podlega wpisowi w ewidencji stowarzyszeń zwykłych w Starostwie Powiatowym w S., a wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również decyzji Starosty [...] i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy ewentualnie o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Zasądzenie na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej "p.p.s.a."). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w k.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc, odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynnością materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18, publikowane na stronie www.cbois.nas.gov.pl). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność złożenia odwołania przez stronę skarżącą od pisma Starosty [...] informującego, że S. R. O. D. K. nie może zostać zarejestrowane w ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Wobec powyższego należy się odwołać do przepisów, które regulują kwestie rejestracji stowarzyszeń. Zgodnie z treścią art. 40 a ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U z 2019 r. poz. 713), zwanej dalej: "ustawą" stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji. Organ nadzorujący dokonuje wpisu do ewidencji w terminie 7 dni od dnia: 1) wpływu wniosku o wpis, jeżeli nie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 41; 2) uprawomocnienia się orzeczenia odrzucającego albo oddalającego wniosek, o którym mowa w art. 41. Jeżeli wniosek o wpis zawiera braki, organ nadzorujący wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Termin na dokonanie wpisu, o którym mowa w ust. 2, liczy się od dnia uzupełnienia wniosku o wpis. Nieuzupełnienie wniosku o wpis w terminie 14 dni powoduje jego bezskuteczność (ust. 3). Organ nadzorujący informuje niezwłocznie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd o dokonaniu wpisu do ewidencji albo bezskuteczności wniosku o wpis (ust. 4). W przypadku gdy organ nadzorujący nie dokona wpisu do ewidencji w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o wpis lub uzupełnienia jego braków i nie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 41, przedstawicielowi reprezentującemu stowarzyszenie zwykłe, albo zarządowi przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (ust. 5). Natomiast zgodnie z art. 41 ustawy sąd rejestrowy, na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora, może zakazać założenia stowarzyszenia zwykłego, jeżeli nie spełnia ono warunków określonych w przepisach prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wbrew przekonaniu strony skarżącej ustawodawca nie przewidział w obowiązujących przepisach odrębnej formy aktu administracyjnego dla pisma, w którym Starosta informuje jedynie wnioskodawcę o braku możliwości rejestracji Stowarzyszenia w ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Jak wynika z powołanych uregulowań przedstawicielowi reprezentującemu stowarzyszenie zwykłe albo zarządowi przysługuje natomiast prawo wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, w okolicznościach wskazanych w art. 40a ust. 5 ustawy. Inaczej rzecz ujmując będące przedmiotem odwołania pismo, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania lub też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w § 3 powołanego przepisu. W tej sytuacji Kolegium, zobligowane treścią art. 134 k.p.a. zasadnie stwierdziło niedopuszczalność przedmiotowego odwołania, z uwagi na brak aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 40 ustawy (regulujących kwestie rejestracji stowarzyszeń) w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176), w myśl którego działkowcy lub osoby zainteresowane zawarciem umowy dzierżawy działkowej mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach ogrodowych w celu zakładania i prowadzenia ROD oraz obrony swoich interesów i reprezentacji Sąd uznał, że zarzuty te dotyczą faktycznie kwestii merytorycznych związanych z możliwości wpisu konkretnego podmiotu do ewidencji, zatem pozostają bez wpływu na wynik orzeczenia, bowiem jak zostało to wykazane wyżej, podstawową kwestię stanowiła ocena pisma z dnia 20 grudnia 2018 r. pod kątem dopuszczalności zaskarżenia go w trybie odwołania. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.