II SA/Sz 437/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...] M.G. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – T. G. Do wniosku dołączyła m.in. dokumenty potwierdzające dane osobowe wnioskodawcy, odpis skrócony aktu małżeństwa oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia[...]. Z treści powyższego orzeczenia wynika, iż T. G. jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej, całkowitej pomocy ze strony osób drugich. W związku z powyższym wnioskiem Burmistrz pismem z dnia [...] poinformował M. G., iż w dniu [...] zostanie przeprowadzony wywiad w miejscu jej zamieszkania. W dniu [...] przeprowadzono wywiad u wnioskodawczyni, w toku którego M. G. wskazała, iż w skutek pogorszenia stanu zdrowia męża nie może podjąć zatrudnienia. Zeznała również, że uczęszcza do szkoły, czasami w godzinach [...]. Opieka nad mężem polega na przygotowywaniu posiłków, praniu ręcznym, załatwianiu recept, kąpaniu, sprzątaniu i robieniu zakupów. Nie ma nikogo do pomocy ze strony rodziny męża. Gdy wychodzi do szkoły zostawia mężowi gotowy posiłek. T. G. w dniu [...] w trakcie wywiadu wskazał, iż jego żona pracuje dorywczo na rynku i wraca późnym wieczorem. Od uczęszcza na zajęcia w szkole. W związku z tym, że żona pracuje i się uczy T. G. sam przygotowuje sobie jedzenie "na sucho", nie je regularnie gotowanego jedzenia. Żona nie dba, żeby mąż miał prawidłową dietę, nie mierzy poziomu cukru. Sam sobie wstrzykuje insulinę. Nie może się sam umyć, zaś żona pomaga mu dopiero po jego prośbach. M. G. pomaga w wykupywaniu lekarstw. Nie pozwala mężowi utrzymywać kontaktów z rodziną. Burmistrz decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 20 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówił przyznania M. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na T. G. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest fakt, iż T. G. jest osobą pozostającą w związku małżeńskim, a zatem w świetle regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy M. G. nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji M. G. wniosła odwołanie, podnosząc, iż jako żona jest zobowiązana do opieki nad mężem. Nadto zauważyła, że w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem nie może podjąć żadnej pracy, bo musi ciągle przy nim być. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na regulację art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 17. ust. 5 ww. ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z powołanymi przepisami, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełnić przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1, a ponadto nie mogą zaistnieć przesłanki wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy. Następnie organ II instancji powołał zeznania T. G. złożone w trakcie wywiadu w dniu [...]. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na regulację art. 23 i 27 ustawy w dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 ze zm.), zgodnie z którymi małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Artykuł 27 k. r. i o. konkretyzujący konstytucyjną zasadę ochrony trwałości rodziny nakłada na oboje małżonków obowiązek zaspokajania potrzeb całej grupy rodzinnej własną pracą i wkładem materialnym. Obowiązek wynikający z powołanego przepisu ma charakter alimentacyjny i taki też -uprzywilejowany - charakter mają uprawnienia członków rodziny oparte na art. 27 k. r. i o. Alimentacyjnego charakteru omawianych obowiązków nie można zakwestionować, ponieważ odpowiadają one definicji wynikającej z art. 128 k.r. i o. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 1990 r. sygn. akt I CR 422/90). W świetle powyższego - w ocenie organu II instancji - trzeba zatem uznać, iż również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż dodatkowo rozważenia wymaga kwestia zastosowania cytowanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalne brzmienie tego przepisu mogłoby być podstawą do stwierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Wykluczałoby to przyznanie świadczenia osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem. Taka zaś interpretacja omawianego przepisu - zdaniem organu II instancji - nie zasługuje na aprobatę. Organ odwoławczy wskazuje, iż jeżeli prawo do ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ww. ustawy niweczyć będzie możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Uprawniona jest zatem taka wykładnia powołanego przepisu, zgodnie z którą osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim nowego małżonka (przed innymi członkami rodziny osoby wymagającej opieki), który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Po 513/09). Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż M. G., będąc osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, spełniałaby wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem – T. G., gdyby rzeczywiście opiekę tę sprawowała w takim stopniu, który uniemożliwiałby jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Aby bowiem świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi wyżej wskazaniami lub osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przyczyna), a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę (skutek). Zatem zakres opieki, jaką sprawuje osoba nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z określonymi wskazaniami musi być taki, by uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (podejmując zatrudnienie), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Tymczasem - jak zauważył organ II instancji - z przeprowadzonego przez Burmistrza wywiadu środowiskowego, a w szczególności z oświadczenia T.G., M.G. w pewien sposób sprawuje nad mężem opiekę, jednakże zakres tej opieki pozwala jej na wykonywanie pracy dorywczej (wraca z pracy ok. godz.). Ponadto uczęszcza na zajęcia. W czasie nieobecności wnioskodawczyni T. G. przebywa sam w domu i sam dba o siebie i swoje potrzeby. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania M. G. świadczenia pielęgnacyjnego na męża. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. M. G. zaskarżyła powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w toku postępowania nie pozwolono jej ustosunkować się do treści informacji przekazanych organowi administracyjnemu przez męża – T. G. w zakresie sprawowania nad nim opieki. Treść oświadczenia nie wynikała również z decyzji organu I instancji, a co za tym idzie nie mogła się do tego odnieść wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Skarżąca wskazała również, iż jest podopieczną Ośrodka Pomocy Społecznej i sytuacja jej rodziny jest tam dobrze znana. Pracownik socjalny – B. G. musiała interweniować, gdy rodzina męża wezwała policję po telefonach- T. G., że dzieje mu się krzywda i tłumaczyła rodzinie, że to nie jest tak, gdyż mąż nie wie co mówi. Skarżąca podnosi również, że przygotowuje posiłki, ale mąż nie może jeść wszystkiego co by chciał i w związku z tym twierdzi, że skarżąca go głodzi. Dodatkowo w skardze wskazuje, że na zajęcia do szkoły chodzi dwa razy w miesiącu. Nie musi również uczęszczać na wszystkie zajęcia, a tym samym nie przeszkadza jej to w sprawowaniu opieki nad mężem. Kiedy robi zakupy, opłaty czy załatwia inne sprawy mąż również zostaje sam w domu. Skarżąca podkreśla, iż cały czas jest pod telefonem komórkowym, więc w każdej chwili może wrócić do domu. Zaprzecza jakoby mąż sam wychodził z domu na spacery. Nadto wskazuje, iż mąż przyjmuje leki pod jej nadzorem, a ona pilnuje żeby wziął odpowiednie leki, załatwia recepty i konsultuje się z lekarzami, gdyż mąż nie chce wychodzić z domu. Do złożonej skargi M. G. załączyła zaświadczenie o stanie zdrowia T. G. z dnia [...] wydane na jej prośbę oraz zaświadczenie z Liceum wskazujące, że skarżąca jest słuchaczem, zaś zajęcia odbywają się w systemie zaocznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę materialnoprawną podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ww. ustawy niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem jego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Dodatkowo podnieść należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne. Co za tym idzie ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. Nie może też ulegać wątpliwości, że bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP polega między innymi na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.05.2011 r., sygn. akt I OSK 232/11, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie bezwzględnej reguły językowej przy interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oznaczałoby swego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim. Co za tym idzie taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP statuującego zasadę ochrony i opieki nad rodziną ze strony państwa oraz art. 71 powołanego aktu prawnego wprowadzającego zasadę dobra rodziny. Z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co należy rozumieć jako obowiązek organu przeprowadzenia dowodów służących pełnemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji nie przeprowadziły w sprawie wystarczającego postępowania i nie wyjaśniły istotnych w sprawach okoliczności, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Nie przesądzając kwestii prawa skarżącej do przedmiotowego świadczenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy skarżąca faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej i w jakim zakresie sprawuje opiekę nad mężem. Musi bowiem istnieć związek przyczynowy pomiędzy niemożliwością podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia, a świadczoną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Materiał dowodowy dotyczący tej okoliczności zebrany przez organ I instancji nie był jednak w sprawie wystarczający do wysnucia wniosków takich jakie poczynił organ odwoławczy. Jednocześnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Regulacja art. 10 ust. 1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tak sformułowana zasada, zobowiązuje organy administracji do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a., w myśl której określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (p. teza druga wyroku NSA z dnia 5.04.2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441). W ocenie Sądu organ I instancji naruszył w toku postępowania przepis art. 9, jak i 10 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dowodu z oświadczeń T. G. złożonych w trakcie wywiadu, udokumentowanych protokołem z dnia [...] bez umożliwienia M. G. wypowiedzenia się w tej sprawie. Nie mogła ona zatem zgłosić swoich uwag, jak również zażądać ewentualnie przeprowadzenia dowodów, czy wypowiedzieć się w stosunku do już zebranych. Przedmiotowe naruszenie jest przy tym o tyle istotne, iż to właśnie przedmiotowy protokół z czynności przeprowadzonych w trakcie wywiadu stanowi kluczowy element wśród materiału dowodowego przesądzający o odmowie przyznania M. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd obowiązany był decyzje te uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy z zabezpieczeniem ustawowych uprawnień strony tego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.