II SA/Sz 447/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi U. A. i A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących U. A. i A. A. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania. U. A. i A. A. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, utrzymało w mocy ww. decyzję (decyzja z [...] r.). W dniu [...] r. U. A. i A. A. ponownie wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne (decyzja z [...] r.), Kolegium utrzymało wydaną decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wyrokiem z 5.03.2008 r. sygn. akt II SA/Sz 57/08. Kolejnym wnioskiem z [...] r. U. A. i A. A. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pod działalność gospodarczą z częścią mieszkalną. Wniosek ten został rozpatrzony i decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Kolegium uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że zachodzi potrzeba sporządzenia nowej analizy. Ponowne rozpatrzenie sprawy zakończone zostało decyzją odmowną (z [...] r.), utrzymaną w mocy przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił obydwie decyzje wyrokiem z 27.05.2010 r. sygn. akt II SA/Sz 255/10 uznając, że wniosek stron wymagał sprecyzowania. Po sprecyzowaniu wniosku ( strony oświadczyły, że wnoszą o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, a w braku takiej możliwości, wyrażają zgodę na budynek mieszkalny bez lokalu użytkowego) organ rozpatrzył sprawę wydając decyzję odmowną z [...] r. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, gdyż zaszła konieczność uzupełnienia wniosku i przeprowadzenia nowej analizy. Po okresach zawieszenia postępowania na wniosek stron, decyzją [...] r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium uchyliło tą decyzję zarzucając, że organ nie rozpatrzył wszystkich możliwości odstępstw przewidzianych w § 4 ust.4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w którym została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wniosek uzupełniony, decyzją Nr [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji ustalił, że teren działki nr [...] położony jest przy drodze polnej (działka nr [...] ), najbliższa zabudowa to zabudowa na działkach nr [...] , położona przy innej drodze (działka nr [...]). Nie można zatem wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach nr [...], gdyż tak wyznaczona linia jest linią równoległą do drogi na działce nr [...]. Nie można więc również wyznaczyć linii zabudowy w sposób określony przepisem § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego. Organ nie znalazł również podstaw do wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o ust. 4, gdyż teren inwestycji leży w odległości około 300 m od najbliższej zabudowy, co uniemożliwia wyznaczenie linii zabudowy w powiązaniu z istniejącym układem urbanistycznym, tworzącym czytelne pierzeje ulic osiedlowych zespołu zabudowy przy ul. [...] . Zdaniem organu pierwszej instancji, podstawą dla wyznaczenia takiej linii zabudowy mógłby być jedynie obiekt usytuowany przy tej samej ulicy. Odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania linii zabudowy (ust.1, 2 i 3) powinno być zarezerwowane jedynie dla szczególnych przypadków przestrzeni układów historycznych albo skomplikowanych przestrzeni publicznych w strukturach wielkomiejskich. W ocenie organu pierwszej instancji, sporządzona analiza urbanistyczna nie dała również podstaw dla ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizy wynosi około 11 m, co przy przyjęciu tolerancji 20%, daje parametr szerokości od 8,8 m do 13,2 m, a wnioskowana szerokość elewacji to 17,5 m. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw również dla ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż nie było możliwe przedłużenie takiej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w ocenie organu, brak podstawy dla ustalenia takiej wysokości w inny sposób (zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia). Ostatecznie organ pierwszej instancji skonkludował, że wnioskowana zabudowa stanowi groźbę deformacji przestrzeni i zapoczątkowania procesu niekontrolowanego rozproszenia zabudowy w obszarze położenia działki nr [...]. Organ pierwszej instancji zanegował również istnienie uzbrojenia terenu wystarczającego dla realizacji inwestycji, wskazując że inwestor przedstawił projekt umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Z wydanych przez operatora sieci warunków przyłączenia wynika, że dla wnioskowanego zamierzenia istnieje konieczność budowy odcinka sieci kablowej o długości około 300 m, to jest odcinka wykraczającego poza zakres pojęcia budowy przyłącza. Zdaniem organu pierwszej instancji, nie jest jasne czy inwestor przystał na warunki przyłączenia do sieci, gdyż nie podpisał umowy przyłączeniowej. Organ potraktował projekt umowy jako teoretyczną możliwość realizacji uzbrojenia terenu. Nadto zanegował możliwość wyposażenia inwestycji w szczelny zbiornik na nieczystości płynne, gdyż teren działki nr [...] znajduje się w obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią. Organ wywiódł również, że zagwarantowanie należytego uzbrojenia terenu powinno zostać potwierdzone umowami zawartymi pomiędzy inwestorem, a dysponentem sieci (przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług) dotyczącymi budowy sieci uzbrojenia terenu. Organ pierwszej instancji wskazał również sprzeczność wnioskowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi - § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zakazującego stosowania zbiorników na ścieki na obszarach narażonych na powodzie oraz zalewanie. Według organu, planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, które na obszarze położenia działki nr [...] nie przewiduje rozwoju zabudowy mieszkaniowej, lecz strefę rozwoju produkcji i usług, zatem lokowanie zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze może w przyszłości znacznie utrudnić lub uniemożliwić realizację obiektów o funkcji zgodnej ze studium. Organ stwierdził także, że pomimo iż studium nie aktem prawa miejscowego, to jednak nie oznacza to, że decyzja może być sprzeczna z jego ustaleniami, jak również, że nie po to gmina uchwalała studium, aby w trybie decyzji o warunkach zabudowy je podważać i tym samym dopuszczać do destrukcji przyjętej struktury funkcjonalno - przestrzennej. Organ stwierdził ponadto, iż powstała nowa zabudowa na działkach nr [...] nie zmieniła oceny dopuszczalności zabudowy na działce nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli U. A. i A. A.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 ust. 4 i z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwą jego interpretację i uznanie, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia), przepisu art. 61 ust. 5 ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, że dla spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy konieczne jest zawarcie przez inwestora umowy z właściwą jednostką organizacyjną, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że teren działki nr [...] leży w obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią, naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy poprzez niewłaściwą jego interpretację i uznanie, że niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami studium jest negatywną przesłanką dla ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem odwołujących się, całkowicie błędne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że możliwe jest wyznaczenie linii dla nowej zabudowy wyłącznie w przypadku, gdy inwestycja ma powstać w istniejącym ciągu zabudowy, gdyż przepisy rozporządzenia przewidują mechanizmy ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w sytuacji, gdy planowania inwestycja nie wpisuje się w istniejącą linię zabudowy. Organ pierwszej instancji nie przedstawił uzasadnienia dla wyprowadzonego wniosku, iż brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. W treści analizy zdawkowo odniesiono się do możliwości odstępstw, wskazując jedynie teoretycznie możliwość innego sposobu wyznaczenia cech dla nowej zabudowy w ramach odstępstw, ale możliwości tych nie rozważono na gruncie niniejszej sprawy. Zdaniem odwołujących się, całkowicie wystarczającym dla uznania, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 został spełniony jest przedstawienie przez inwestora gwarancji zawarcia umowy z dysponentem sieci. Przedstawione warunki przyłączenia wraz z projektem umowy stanowią ofertę, która w każdej chwili (przez okres ważności warunków przyłączenia) może zostać przyjęta przez inwestora. Wskazali również, że z danych Studium ochrony przeciwpowodziowej wykonanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wynika, że teren działki nr [...] leży w obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią do rzędnej 1, 69 m n.p.m. Kr. (woda p=l %). Oznacza to, że tereny znajdujące się powyżej wartości 1, 69 m n.p.m. znajdują się strefie potencjalnego zagrożenia powodziowego. Według Studium strefa Al, określona dla wody "stuletniej" (p= 1 %) wyznacza zasięg bezpośredniego zagrożenia powodziowego, co oznacza że rzędna 1,69 m n.p.m. wyznacza granicę występowania zagrożenia powodziowego, a poza tą rzędną nie występuje zagrożenia powodzią. Teren planowanej inwestycji znajduje się 21 cm powyżej rzędnej wody (1,90 m n.p.m.), czyli teren na którym ma być umieszczony zbiornik na nieczystości, znajduje się poza strefą Al. Projektowana budowa własnego ujęcia wody (studnia kopana) planowana była poza strefą Al, niezależnie od tego, że przepisy nie zakazują budowy takiej studni na terenach zagrożonych powodzią. Wskazali również, że organ pierwszej instancji oświadczył (pismo z [...] r. ), iż uważa zapewnienie wody i sposób odprowadzania ścieków uważa za spełniony, a obecna zmiana zapatrywania w tym zakresie godzi w zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a. U. i A. A. zarzucili, że wskazywane przez organ pierwszej instancji studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące zgodności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami studium oparto na nieuprawnionym wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy jest systemowo aktem niższego rzędu w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy. Wniosek taki uzasadnili tym, że już trzykrotnie sprawa wracała do organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a dotychczasowy sposób wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji wskazuje, że organ odwoławczy będzie musiał jeszcze wielokrotnie rozstrzygać w tej sprawie. Podkreślili, że możliwość kasacyjnego załatwienia sprawy powinna być stosowana wyjątkowo, a strona ma prawo żądać rozstrzygnięcia merytorycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz; intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. W rozpoznawanej sprawie spełnienie wymogu wystarczającego uzbrojenia terenu stanowi okoliczność sporną. Inwestor wskazał, że wnioskowana inwestycja powinna być zaopatrywana z sieci: elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej. Z kolei organ pierwszej instancji stwierdził, że sieci te nie istnieją, więc uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla planowanego zamierzenia - zarówno co do sieci elektroenergetycznej, jak też wodociągowej i kanalizacyjnej. Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem zatem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co w ocenie Kolegium, nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Brak takiej umowy sprawia jedynie, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, nie został spełniony w sposób przewidziany w ust. 5 art. 61, co jednak nie wyklucza możliwości spełnienia go w inny sposób. Zapewnieniem takim są niewątpliwie wydane przez zakład energetyczny warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, potwierdzone przedstawioną inwestorowi skonkretyzowaną umową o przyłączenie do sieci. Z kolei inwestor nie mógł przedstawić analogicznego dokumentu wydanego przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż jak wynika z oświadczenia tej jednostki, dla stanowiącej przedmiot zainwestowania działki nie było i nie ma możliwości podłączenia do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, a dysponent sieci nie przewiduje budowy dalszych odcinków tej sieci w obszarze położenia inwestycji. Z uwagi na brak możliwości przyłączenia inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, inwestor deklaruje budowę indywidualnego ujęcia wody oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości. Kolegium wskazało, iż zgodnie z § 26 ust 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci kanalizacyjnej natomiast w razie braku warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Zdaniem Kolegium, analiza stanu prawnego sprawy prowadzi do konkluzji, że możliwe jest określenie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej dla planowanej zabudowy poprzez wskazanie realizacji tych warunków w formie budowy indywidualnego ujęcia wody i zbiornika bezodpływowego. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji stwierdził jednak, że budowy szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe zakazuje przepis szczególny - § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie dopuszcza stosowania zbiornika na ścieki na obszarach narażonych na powodzie oraz zalewania wodami opadowymi. W ocenie Kolegium, rozważania analizy dotyczące ewentualnego sposobu rozmieszczenia szczelnego zbiornika na nieczystość są na obecnym etapie inwestycyjnym nieuprawnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Z tych względów organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może w decyzji o warunkach zabudowy wypowiadać się w kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami budowlanymi, w tym techniczno-budowlanymi, a szczególności co do usytuowania obiektów na działce. Przy przyjęciu przedstawionej powyżej argumentacji, w ocenie Kolegium, zarzut odwołania w tym zakresie jest uzasadniony, a zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - niezasadny. Kolegium nie podzieliło również stanowiska organu pierwszej instancji, że pomimo, iż studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, to jednak jego ustalenia wpływają na ocenę dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na obszarze pozbawionym planu miejscowego. Rozważania analizy w tym zakresie są całkowicie nieuprawnione. Przy czym, przy tak formułowanej tezie, organ pierwszej instancji, zdaniem Kolegium, w sposób bezkrytyczny oparł się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.08.2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08. Przywołany wyrok sądu spotkał się ze stanowczym krytycznym stanowiskiem doktryny (glosa J. K.), która rzeczonemu wyrokowi wytknęła istotne braki w uzasadnieniu oraz zupełne pominięcie istotnego przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Zasada demokratycznego państwa prawnego (konkretnie - wywiedziona z niej zasada określoności prawa) nie tylko nie stoi na przeszkodzie stosowaniu językowej wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz wręcz przeciwnie, przemawia za pierwszeństwem takiej wykładni. Pogląd wyrażony w kwestionowanym wyroku nie był reprezentatywny dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które w przeważającej części reprezentowało odmienne stanowisko, a mianowicie, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w żadnym razie nie może stanowić materialnoprawnej podstawy wydania odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednoznacznie wskazują na to również późniejsze wyroki sądów administracyjnych z tego samego okresu jak wyrok WSA z 21.07.2010 r. sygn. akt PO 401/10, wyrok tegoż sądu z 28.07.2010 r. sygn. akt II SA/Po204/10 i 205/10, WSA z 21.09.2010 r. sygn. akt SA/Lu 282/10, WSA z 18.01.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1362/10. Pogląd taki zawarty jest także w wyroku NSA z 23.06.2010 r. sygn. akt II OSK 1025/09 i z 22.11.2010 r. sygn. akt II OSK 1203/10. Na koniec Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddało ocenie spełnienie przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który to przepis formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej zwane "rozporządzeniem". I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia: 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (kopia mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Co do zasady, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy, główny środek dowodowy, na podstawie którego organ ustala stan faktyczny sprawy. Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Na właściwej mapie w odpowiedniej skali (mapa - w aktach postępowania) został zakreślony obszar analizy (rozważany jako jeden z trzech obszarów alternatywnych), jego granice obejmują swym zasięgiem wymagany przepisem obszar minimalny. W tak wyznaczonym obszarze ujawniono 14 działek zabudowanych, które mogą stanowić podstawę dla sporządzenia analizy funkcji oraz cech tej zabudowy i zagospodarowania terenu działek. Wykazana zabudowa znajduje się w obszarze objętym ustaleniami dwóch obowiązujących planów miejscowych, które ustaliły układ kompozycyjny przyszłej zabudowy, obecnie stopniowo realizowanej zgodnie z ustaleniami tych planów. W analizie urbanistycznej wskazano, że istniejąca zabudowa to budynki mieszkalne jednorodzinne, sytuowane przy wzajemne prostopadłych do siebie działkach drogowych (ulice osiedlowe, grunty gminne) posiadających jedną nazwę (ul. [...]), która tworzy kilka czytelnie uformowanych kwartałów zabudowy składających się na zamkniętą całość osiedla o ściśle określonych granicach przestrzennych. Gęstość zabudowy widoczna na mapie wynika z zasady parcelacji gruntów budowlanych, gdzie wielkość i szerokość działki wyznaczają odległości między budynkami, a tym samym rytm i relacje miedzy elementami przestrzeni urbanistycznej. Teren inwestycji, działka nr [...] , jest skomunikowana z drogą publiczną, ul. [...] , poprzez działki nr [...] . W sporządzonej analizie urbanistycznej zbadano linię zabudowy oraz następujące parametry: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachów. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Jak wynika z analizy urbanistycznej oraz z oznaczeń mapy, działki sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji (dz. nr [...]) są niezabudowane. Zatem nie ma możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na zasadach określonych w ust. 1 - 3 wskazanego przepisu, jednakże organ mógł rozważyć wyznaczenie obowiązującej linii dla nowej zabudowy na innych zasadach, jeżeli takowe wynikały z analizy. Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutowi odwołania organ pierwszej instancji dokonał takiej oceny, stwierdzając ostatecznie, iż analiza urbanistyczna nie daje podstaw do innego sposobu wyznaczenia linii zabudowy niż na zasadzie przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich (której jak wskazano nie ma). Rozważania organu pierwszej instancji w tym zakresie należy ocenić jako dopuszczalne, a zatem prawidłowe. Przy czym znaczenie dla przedstawionych w analizie rozważań ma nie to, że ujawniona w zakreślonym obszarze analizy zabudowa powstała w oparciu o ustalenia obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz to, że faktycznie nowa zabudowa postaje na obszarze podzielonym geodezyjnie na dużo mniejsze działki budowlane, czego konsekwencją jest duża gęstość istniejącej zabudowy w ściśle zaznaczonych już liniach zabudowy. Można zatem przyznać rację stwierdzeniu organu pierwszej instancji, że powstała już na tym obszarze zabudowa utworzyła samodzielną jednostkę planistyczną jaką jest osiedle zabudowy jednorodzinnej, zaś projektowany przez inwestorów budynek powstałby w oderwaniu od tej skoncentrowanej zabudowy. Zatem, nie jest możliwe ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy bez naruszenia zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dokonując zatem ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wniosek organu pierwszej instancji wyprowadzony w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o niespełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w odniesieniu do możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, jest prawidłowy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez U. A. i A. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego - § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji spełnienia wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednoczesnym braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie istnieje konieczność ustalenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołali się na orzeczenia sądów administracyjnych: II SA/Łd 47/10, II SA/Kr 66/08, II SA/Łd 787/09, II SA/Po 628/08. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W zakresie zastosowania prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, sąd podziela, zawarte w zaskarżonej decyzji, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie do uzbrojenia terenu, naruszenia § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.), a także uzależniania decyzji o warunkach zabudowy od zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy się zgodzić także ze stanowiskiem Kolegium, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym ujawniono [..] działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej (poprzez drogi wewnętrzne), które mogą stanowić podstawę do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działek. Sąd nie podziela jednak zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu odnośnie do braku możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy (w tym zakresie Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji). Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588 ): 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. O ile faktycznie nie jest możliwe w sprawie wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 - 3, bowiem brak jest nieruchomości zabudowanych bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem stron, o tyle w zakresie możliwości zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia wypowiedź tak analizy, jak i organów obu instancji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy dla odmowy ustalenia linii zabudowy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kształtowanie polityki przestrzennej jest najszerszym pojęciem odnoszącym się do wszelkich działań mających na celu planowanie i zagospodarowanie przestrzeni przez organy władzy publicznej, w szczególności organy administracji publicznej. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.07.2010 r., K 17/08, dotyczącym instytucji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: "zasady (...) zagospodarowania i zabudowy powinny być oparte o pojęcia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać należy zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne przestrzeni oraz występujące na danym terenie prawo własności jednostki". Wartości i zasady określone w art. 1 ust. 2 nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Organ administracji nie może powołać się na nie jako na jedyną podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 56 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), organ nie może też ustalać, według własnego uznania, samoistnych ograniczeń wyprowadzonych z ogólnych przepisów art. 1 ust. 2. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno ww. ustawie, jak i w innych ustawach. Dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z takimi wymaganiami jak ład przestrzenny powodowałoby, iż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego czy warunków zabudowy miałaby w zasadzie charakter uznaniowy; organ dysponowałby bowiem w każdym wypadku dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym. W tym kontekście należy zauważyć, że ścisłe, dosłowne rozumienie przepisu § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów, sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-urbanistycznej nad przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak wyrok WSA sygn. akt II SA/Po 463/10 – dostępny w Internecie). W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na podstawie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, możliwe było określenie cech nowej zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie– w znaczeniu szerokim – są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem architektonicznym i urbanistycznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji: "faktycznie nowa zabudowa powstaje na obszarze podzielonym geodezyjnie na dużo mniejsze działki budowlane, czego konsekwencją jest duża gęstość istniejącej zabudowy w ściśle zaznaczonych już liniach zabudowy. Można zatem przyznać rację stwierdzeniu organu pierwszej instancji, że powstała już na tym obszarze zabudowa utworzyła samodzielną jednostkę planistyczną jaką jest osiedle zabudowy jednorodzinnej, zaś projektowany przez inwestorów budynek powstałby w oderwaniu od tej skoncentrowanej zabudowy" – w ocenie sądu nie może być uzasadnieniem dla niewyznaczenia linii zabudowy. Z mapy obszaru objętego analizą wynika, że o ile południowa część obszaru analizowanego w dużej części składa się z działek małych obszarowo, przygotowanych pod budownictwo jednorodzinne, o tyle część środkowa i północna obszaru analizowanego (w tej części leży także działka [...] ) składa się w większości z działek niezabudowanych, dużych obszarowo. Nie wiadomo więc jak docelowo urbanistycznie będzie zagospodarowany ten obszar. Oczywistym jest, że gdy gmina zamierza ograniczyć inwestowanie na tym obszarze poprzez ustalenie ścisłych zasad zagospodarowania, winna uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak takiego planu powoduje, że odmawiając wydania warunków zabudowy należy w sposób szczegółowy wykazać brak możliwości wyznaczenia np. linii zabudowy w inny sposób (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), tj. odnosząc się do takich linii obowiązujących w zabudowie sąsiedniej w szeroko rozumianym pojęciu, uwzględniając doświadczenie życiowe czy ogólnie przyjęte zasady wyznaczania takich linii. Organy orzekając w tym zakresie, zdaniem sądu, poprzez błędną wykładnię naruszyły § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy także dodać, że trudno jest stronie występującej z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znać, czy przewidzieć, jakie parametry wynikną z analizy terenu. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, nawet gdy strona we wniosku wpisuje przewidywane parametry planowanej inwestycji, organ winien ustalić warunki zabudowy zgodnie z analizą i obowiązującymi przepisami, nie zaś odmówić wydania decyzji bowiem parametry ustalone przez organ odbiegają od zaproponowanych we wniosku. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Wśród uzgodnień wymienionych w tym przepisie, pkt 11 wymienia uzgodnienie decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do: a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, b) obszarów, o których mowa w art.88a ust.2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji więc, gdy teren, na którym położona jest działka 126 znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, obowiązkiem organów jest uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z ww. organem, bez zajmowania w tym temacie stanowiska we własnym zakresie. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.