II SA/Sz 449/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów za okres od 1 stycznia 2014r. do 16 kwietnia 2014r. Prokurator Okręgowy w S., działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) dalej: p.p.s.a. zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..]r., znak: [...], mocą którego organ odwoławczy uchylił postanowienie Starosty G. z dnia [...] r., znak: [...] i przyznał Z. S. kwotę [...] zł brutto tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], w części w dotyczącej ustalenia wynagrodzenia za dozór tego pojazdu za okres od [...] r., tj. ponad kwotę [...] zł. Skarżonemu postanowieniu Prokurator zarzuca naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie wynagrodzenia za dozór w okresie od [...]r. bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w tym zakresie w sytuacji braku umowy wiążącej stronę z Powiatem G. po 30 grudnia 2013 r. i oparcie orzeczenia na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., polegającego na wydaniu postanowienia zawierającego istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, na skutek niewyjaśnienia powodów ustalenia stawki w kwocie 9 zł tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu za okres od [...] r. Podnosząc powyższe zrzuty skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. wniósł o uchylenie zakwestionowanego postanowienia w części dotyczącej ustalenia wynagrodzenia za okres od [...] r., tj. ponad kwotę [...] zł. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, iż postanowieniem Starosty G. z dnia [...] r., znak: [...], przyznano Z. S. kwotę [...] zł brutto tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz odmówiono wynagrodzenia za dozór w pozostałym zakresie, a także umorzono postępowanie w zakresie żądania koniecznych wydatków. Na mocy skarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego powyższe postanowienie Starosty G. zostało uchylone w całości a organ odwoławczy przyznał Z. S. tytułem wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu w okresie od [...] r. kwotę [...] zł brutto. Zdaniem Prokuratora z powyższym stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie sposób się zgodzić z następujących powodów. Zgodnie z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 - tj., z późn. zm.) organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Zwrot kosztów parkowania następuje po ustaleniu koniecznych wydatków i wynagrodzenia poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego przedmiotu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest przyznanie Z. S. wynagrodzenia za parkowanie pojazdu marki [...] nr rej. [...] usuniętego z drogi w dniu [...] r., który nie został odebrany z parkingu prowadzonego przez Z. S. przez osobę pozostającą właścicielem w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, a którego przepadek na rzecz Powiatu G. orzekł Sąd Rejonowy w G. Z. S. zwrócił się do Starosty G. o przyznanie tytułem wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu za okres od [...] r. kwoty [...] zł. W dniu 16 kwietnia 2014 r. Z. S. odmówił wydania przedmiotowego pojazdu na wezwanie podmiotu upoważnionego przez Starostę G. do jego odbioru. Organ I instancji ustalił w drodze zapytania skierowanego do przedsiębiorcy prowadzącego komercyjny parking na terenie G., iż koszt długoterminowego parkowanie pojazdu kształtuje się w wysokości od [...] zł za miesiąc, w zależności od wielkości i wartości pojazdu, i jest ustalany indywidualnie z klientem, a także stawkę ustaloną umową zawartą przez Z. S. w Urzędem Skarbowym w G. w dniu 30 marca 2007 r. - 2,70 zł za dobę tytułem wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru, przy czym pomniejszył owa opłatę stosując zasady z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Ostatecznie ustalił Z. S. opłatę w wysokości [...] zł. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchylając decyzję organu I instancji wskazało, iż w analogicznych sprawach i pokrywających się okresach Starosta G. uznał za zasadne przyjęcie stawek opłat za przechowanie pojazdu wynikających z umów zawartych przez Z. S. z Powiatem (okres od [...]). W okresie poprzedzającym zaś czas, kiedy Z. S. był związany z Powiatem umową, stawkę ustalono na poziomie zbliżonym do stawki dobowej przyjętej na podstawie umowy wiążącej Z. S. z Urzędem Skarbowym w G., który do 4 września 2010 r. wykonywał obowiązki wynikające z art. 130a) Prawa o ruchu drogowym. Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie brak jest racjonalnych powodów dla przyjęcia innego sposobu obliczenia należnych kosztów dozoru. Ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór pojazdu organ II instancji przyjął następujące reguły: - za okres od 30 marca 2008 r. do 3 września 2010 r. - 2,70 zł za dobę (zgodnie ze stawką określoną w umowie między Z. S. a Urzędem Skarbowym w G.); - za okres od 4 września 2010 r. do 31.12.2012 r. - 3 zł za dobę (zgodnie z przedstawioną powyżej argumentacją z innych spraw); - za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. - 5,50 zł (zgodnie z przedstawioną powyżej argumentacją z innych spraw); - za okres od 1 stycznia 2014 r. do 16 kwietnia 2014 r. - 9 zł. W ocenie Prokuratora zakwestionowania wymaga sposób ustalenia przez SKO w S. stawki wynagrodzenia za okres dozoru od 1 stycznia 2014 r. do 16 kwietnia 2014 r. Dozorca żądając przyznania wynagrodzenia winien wskazać, w jaki sposób kwota ta została obliczona i co się na nią składa. Nie można na organ likwidacyjny nakładać nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających prawidłową wysokość żądanej kwoty (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/WA 1640/12, Lex nr 549012). Skoro strona nie wykazała wzrostu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, to tym samym nieuprawnionym jest podwyższenie stawki dobowej za ten okres, a tak właśnie uczyniło Kolegium w niniejszej sprawie. Organ II instancji przyjął w sposób zupełnie dowolny, sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a., iż stawka ta wynosi 9 zł, przy czym kwota ta nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ustalając tak istotnie zwiększoną stawkę w stosunku do obowiązującej w poprzednim roku Kolegium pominęło fakt, iż w tym czasie nie doszło do żadnego zwiększenia obowiązków czy nakładów ze strony Z. S. (a przynajmniej strona tego nie wykazała). Pominęło również fakt, iż tak długotrwałe dozorowanie pojazdu, który z każdym kolejnym rokiem istotnie traci wartość, zaś ostatecznie w 2014 r. - zgodnie z opinią rzeczoznawcy - praktycznie nie przedstawiał żadnej wartości, nie może generować zwiększonych kosztów. Koszty te mogą - co najwyżej - pozostawać bez zmian. Nadto ustalenie należnego wynagrodzenia winno zostać poprzedzone rozpoznaniem lokalnego rynku usług parkingowych w tymże okresie, czego niniejszej sprawie zabrakło. Organ I instancji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych treścią art. 7 i 77 k.p.a. i nie zgromadził niezbędnego materiału dowodowego w zakresie stawek przyjmowanych w tymże okresie przez przedsiębiorców prowadzących tego rodzaju działalność na terenie G. czy okolic. Jedyne ustalenie dotyczące przedsiębiorcy z G. pochodziło z poprzedniego okresu i poczynione zostało na potrzeby innej sprawy. Kolegium akceptując tak ograniczony materiał dowodowy, który nadto oceniło w sposób dowolny, dopuściło się naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co miało wpływ na treść orzeczenia. Organ II Instancji dopuścił się również naruszenia kolejnych norm prawa procesowego, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., co miało wpływ na treść postanowienia. Uzasadnienie faktyczne decyzji (w tej sytuacji również postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ winien przekonać strony i prawidłowości poczynionych ustaleń, a także o zasadności dokonanych ocen prawnych. Wadliwe uzasadnienie utrudnia również kontrolę legalności orzeczenia albowiem uniemożliwia rekonstrukcję zasadniczego ogniwa procesu stosowania prawa przez organ orzekający. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. nie wyjaśniło powodów, dla których przyjęło, iż stronie w okresie od [...] r. należy się stawka 9 zł, przez co naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, iż Kolegium uzasadniło w zaskarżonym postanowieniu podstawy faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia i podtrzymuje wyrażone w nim stanowisko. W ustosunkowaniu się do zarzutów skargi Prokuratora Okręgowego Kolegium stwierdziło, iż ustalenie wynagrodzenia za dozór pojazdu, przy braku ustawowych dla tegoż kryteriów, oparte jest na ocenie stawek obowiązujących w danych stosunkach. W zaskarżonym akcie Kolegium wskazało, iż przy obliczaniu należności wynikających z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy odpowiednio i w ograniczonym zakresie stosować art. 836 k.c., wedle którego jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Ustalenie zatem spornego wynagrodzenia wymaga analizy stawek parkowania pojazdów obowiązujących w konkretnym okresie czasu przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone. Dokonując ustaleń w zakresie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów, w analogicznych sprawach i pokrywających się okresach, Kolegium za właściwe uznało odwołanie się do stawek zaakceptowanych przez Starostę G. w umowach zawartych z przedsiębiorcą. Stawka 9 zł przyjęta za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. jest stawką wskazaną w umowie Starosty G. z przedsiębiorcą – G. I., wyznaczonym do realizacji przedmiotowej usługi na terenie Gminy N., a zawarte przez Starostę G. umowy z ww. przedsiębiorcą uwzględniały w analogicznych okresach czasu stawki takie same, jak w umowach z Z. S. Okoliczność tę Kolegium uwzględniło jako znaną z urzędu. Na dowód tego Kolegium przytacza kserokopię umowy załączoną do akt w sprawie [...]. Pojazd przechowywany był na parkingu Z. S. przez okres sześciu lat, w tym okresie czasu świadczona przez niego usługa była wyceniana przez organ I instancji według zróżnicowanych stawek określonych w poszczególnych umowach, nie tylko z Z. S., ale także z kolejnym przedsiębiorcą wyznaczonym przez Starostę G. Te stawki stanowiły podstawę ustalenia wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi Prokuratora jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., mocą którego organ odwoławczy zreformował postanowienie organu I instancji (Starosty G.), przyznając Z. S. wyższe wynagrodzenie z tytułu przechowywania pojazdu, na podstawie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym, na prowadzonym przez niego, wyznaczonym na podstawie ww. ustawy, parkingu, za okres od 20 kwietnia 2008 r. do 16 kwietnia 2014 r. Prawną podstawę przyznanego z tego tytułu wynagrodzenia stanowił art. 102 § ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619) oraz § 3 pkt 1 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2011 r. Nr 46, poz. 23) W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 424/14, wskazujący, iż ustalenie należnego Z. S. wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu przechowywania pojazdów na prowadzonym przez niego, wyznaczonym do tego w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, parkingu należy do organów administracji. Stanowisko to jest z mocy art. 170 i 171 p.p.s.a. wiążące dla organów. Dalej organ odwoławczy przytoczył analizę powyższych kosztów i należnego wynagrodzenia zawartych w postanowieniu organu I instancji, wskazując na zawarte z Z. S. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego (obowiązującej do dnia 31 marca 2009 r.), a następnie Starostę G. Dane z tych umów, tj. stawki 2,70 zł za okres od 30 marca 2008r. do 3 września 2010 r., 3 zł za okres od 4 września 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. i 5,50 zł za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. zostały oparte na materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał je za trafną podstawę rozstrzygnięcia, stwierdzając jednakże, że organ I instancji bezpodstawnie obniżył wyliczone w ten sposób wynagrodzenie należne Z. S. (obejmujące też wydatki) do wysokości 20 %. Prokurator nie zakwestionował dokonanych przez SKO w tym zakresie ustaleń, za okres od 20 kwietnia 2008r. do 31 grudnia 2013 r. Zakwestionował natomiast wysokość wynagrodzenia za okres od 1 stycznia do 16 kwietnia 2014 r., za który SKO bez wyjaśnienia podstaw przyznało Z. S. wynagrodzenie przyjmując kwotę 9 zł za 1 dzień przechowywania pojazdu na parkingu. Nie dopatrując się w sprawie okoliczności wskazujących na nieważność zaskarżonego postanowienia, które Sąd zobowiązany byłby uwzględnić z urzędu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) Sąd rozpatrzył sprawę w zakresie objętym skargą Prokuratora, stwierdzając jej zasadność. Zarzut skargi dotyczy naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 10, 77 80 i 107 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia w kwestionowanym zakresie bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości należnego Z. S. wynagrodzenia i niewyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy i treści zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż zarzuty Prokuratora są trafne. Zaskarżone postanowienie SKO rzeczywiście nie zawiera wskazania źródła, w oparciu o które organ ten uznał za należną Z. S. kwotę 9 zł za dobę przechowywania pojazdu za wskazany wyżej okres. Odwołał się jedynie ogólnie do ustaleń w tym zakresie w innych podobnych sprawach, uznając je za znane organowi z urzędu. Dopiero w odpowiedzi na skargę wskazano, iż taka stawka została ustalona w umowie zawartej przez Starostę G. z innym przedsiębiorcą przechowującym na podstawie umowy ze Starostą pojazdy usunięte z drogi w trybie art. 130 a Prawa o ruchu drogowym – G. I. Stanowi to istotne uchybienie wskazanych przez Prokuratora przepisów procedury administracyjnej (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zgodnie z którymi organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Innymi słowy podstawą rozstrzygnięcia powinien być zebrany w danej sprawie (postępowaniu) materiał dowodowy, do którego mogą odnieść się strony postępowania. Organ nie może w uzasadnieniu stwierdzić, że określone stawki czy stosunki ekonomiczne są mu znane z urzędu i odwoływać się do innych postępowań, jeśli nie dotyczy to okoliczności powszechnie znanych. Kolegium trafnie przyjęło, iż w niniejszej sprawie wynagrodzenie należne prowadzącemu parking i przechowującemu na nim pojazdy umieszczone na podstawie art. 130 a Prawa o ruchu drogowym, z braku szczegółowych uregulowań prawnych w tym zakresie winno być ustalone przy uwzględnieniu treści art. 836 Kodeksu cywilnego, tj. winno odpowiadać wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. Ustalenie tego wynagrodzenia wymagało zatem zgromadzenia w aktach sprawy materiału, w oparciu o który dokonano analizy przyjętych na danym rynku lokalnym stawek za parkowanie pojazdów, poprzedzone rozpoznaniem lokalnego rynku usług parkingowych. Ustalenia powinny zatem znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Organ odwoławczy zasadę tę zastosował na wcześniejsze okresy, natomiast uchybił jej w odniesieniu do okresu zakwestionowanego przez Prokuratora, przyjmując stawkę nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione wyżej uwagi. Winien mieć również na uwadze, iż zasada ustalenia wynagrodzenia z uwzględnieniem art. 836 kodeksu cywilnego nie może polegać na mechanicznym odwołaniu się do stawek przyjętych w innych umowach. Zasada ta ma charakter subsydiarny. Wysokość wynagrodzenia powinna być kształtowana z uwzględnieniem uwarunkowań każdej konkretnej sprawy, a w szczególności nakładu pracy, kosztów i odpowiedzialności. Dlatego ustalając należne Z. S.wynagrodzenie za okres od 1 stycznia 2014 r. w kwocie znacznie wyższej niż przyjętej dla okresu poprzedzającego organ powinien wskazać przesłanki przemawiające za takim wzrostem.