II SA/Sz 451/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 14 października 2013 r. nr XXXIV/998/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Północ-Centrum-Wyzwolenia" w Szczecinie oddala skargę. Uchwałą nr XXXIV/998/13 z dnia 14 października 2013 r. Rada Miasta Szczecin uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Północ – Centrum – Wyzwolenia" w Szczecinie. Plan ten zawiera m.in. ustalenia w zakresie kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym umieszczania reklam /banerów/ siatek reklamowych. W § 6 ust. 3 pkt 11 uchwały wskazano, iż zakazuje się lokalizacji nowych reklam wolno stojących, wbudowanych na elewacji i na dachach, słupów reklamowych oraz przedłużania lokalizacji istniejących na okres dłuższy niż 5 lat, licząc od dnia wejście w życie niniejszego planu, chyba, że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. W § 6 ust. 3 pkt 13 uchwały wprowadzono zakaz umieszczania reklam/banerów/siatek reklamowych rozpiętych na całej lub części elewacji budynku, za wyjątkiem reklam/banerów/siatek reklamowych na rusztowaniach, ogrodzeniach instalowanych w trakcie prowadzonych robót budowlanych. W dniu 20 lutego 2014 r. do Rady Miasta wpłynęło wezwanie z dnia 19 lutego 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa § 6 ust. 2 pkt 11 i 13 opisanej uchwały, wystosowane przez Wspólnotę Mieszkaniową w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Według Wspólnoty, interes prawny w podważeniu kwestionowanych zapisów uchwały wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 140 k.c. Wspólnota, jako właściciel budynku przy [...] oraz znajdującej się na jego ścianie od strony [...] konstrukcji do mocowania reklam w postaci zadrukowanych siatek winylowych oraz elementów przestrzennych tzw. 3D wraz z instalacją oświetlenia reklam, może z wyłączeniem innych osób, korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody (wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07). W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skarżąca wskazała, że od wielu lat wynajmuje te powierzchnie pod reklamę uzyskując z tego tytułu średni dochód w kwocie około [...] tys. zł, który przeznacza na utrzymanie i remonty budynku oraz inwestuje w otoczenie. Wejście w życie wskazanych postanowień uchwały pozbawi ją możliwości czerpania korzyści ze swojej własności w sposób definitywny i nieodwołalny, w imię zachowania właściwej estetyki centrum miasta. Miasto jako powiat grodzki może dbać o taką estetykę w sposób wystarczający, korzystając z przepisów prawa budowlanego, zgodnie z którymi, każdorazowe zainstalowanie reklamy przez najemcę ściany wymaga zgłoszenia budowlanego. Na powyższe wezwanie Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi. Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez radcę prawnego E.B. w dniu 17 kwietnia 2014 r. złożyła na wyżej opisaną uchwałę z dnia 14 października 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień zawartych w § 6 ust. 3 pkt 11 i 13. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczące naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, podkreślając, że wejście w życie negowanych postanowień uchwały pozbawi ją możliwości czerpania korzyści ze swojej własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ zauważył, że sporne zapisy stanowią ustalenia ogólne odnoszące się do wszystkich terenów objętych uchwałą, także do terenu elementarnego o symbolu [...] stycznego z budynkiem przy [...], zlokalizowanym poza granicami zaskarżonego planu – na obszarze objętym Uchwałą nr 469/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. w sprawie zmiany S.28 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście. Ocieplenie przedmiotowego budynku, stanowiące jego elewację od strony [...], znajduje się na działce geodezyjnej nr [...]z obr. [...], przeznaczonej w planie "[...]" na drogę publiczną – ulicę główną wraz z trasą tramwajową (teren [...]). Na tej podstawie Prezydent Miasta wydał w dniu 10 marca 2014 r. decyzję nr [...], odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla najemcy ściany budynku (elewacji od strony [...]). Organ wyjaśnił, że uprawnienia do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad zagospodarowania obejmujących kwestie lokalizacji reklam wynikają z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), w tym zapisów ujętych w art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 5 i 9. Według organu, istotą jest ustalenie, który plan zagospodarowania przestrzennego ma zastosowanie do ściany budynku przy [...]. Budynek ten jest położony na obszarze objętym Uchwałą nr 469/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. w sprawie zmiany S.28 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin na obszarze dzielnicy Śródmieście. Zgodnie z tą uchwałą, położony jest on w granicach obszaru elementarnego o symbolu [...], dla którego ustalono przeznaczenie z dominującą funkcją mieszkalną. Nadto, w ustaleniach ogólnych [...] dopuszczono lokalizację nowych i przedłużenie lokalizacji istniejących reklam wolnostojących i wybudowanych. Nie odniesiono się natomiast do kwestii ocieplania elewacji budynków. Jednak na podstawie powyższych ustaleń organ stwierdził, że możliwe jest dalsze korzystanie z nieruchomości położonej przy [...] zgodnie z jej przeznaczeniem, a ustalenia nie naruszają prawa własności ani nie ingerują w interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej. Organ zaznaczył, że zmiana [...] była opracowywana na podkładzie mapy topograficznej w skali 1:5000, co przy tak dużej skali i ówczesnych możliwościach technicznych powodowało dyskusyjne obecnie, jednoznaczne określenie granic terenów elementarnych miejscowych planów. Przedmiotowy budynek usługowo-mieszkalny powinien być traktowany jako całość konstrukcyjna, łącznie ze wszystkimi elewacjami, jak i elementami wbudowanymi takimi jak reklamy, ponieważ znajduje się on w pierwotnych i tak ówcześnie odczytywanych granicach planu. Skarżący natomiast przywołuje ustalenia uchwały Nr XXXIV/998/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 14 października 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Północ-Centrum-Wyzwolenia" jako stanowiące o przeznaczeniu (fragmentu ocieplonej elewacji nadwieszonej nad działką drogową w terenie elementarnym o symbolu [...] – zgodnie z aktualnymi odczytami geodezyjnymi. Tymczasem obecne możliwości techniczne wpływające na dokładność odczytu są nieporównywalne do opracowywanych obecnie planów miejscowych w skali 1:1000, gdzie z punktu widzenia planistycznego "niemierzalna" staje się wartość 10 cm, w rzeczywistości stanowiąca 0,1 mm na mapie, a o takiego rzędu wielkości chodzi. Intencją planisty nie było odnoszenie się w niniejszym planie do elewacji budynków znajdujących się na styku granic planu lub poza ich granicami. Samo ocieplenie budynku wraz z wbudowaną reklamą nie stanowi osobnego bytu architektonicznego, jest to fragment całości, którą stanowi budynek położony przy [...], do którego w przedmiotowej uchwale nie ma odwołań. Ustalenia dotyczą bowiem tylko obiektów znajdujących się na obszarze objętym planem "[...]". W związku z powyższym organ uznał wniesioną skargę za bezzasadną. Na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. pełnomocnik organu radca prawny H.D. wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że skarżąca Wspólnota nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, albowiem działka na której posadowiony jest budynek leży poza granicami planu. Jednocześnie, odpowiadając na zadane pytanie, oświadczyła, że ocieplenie budynku wykracza poza obrys działki, na której się on znajduje, oraz to, że na wykonanie ocieplenia poza granicami działki Wspólnota uzyskała zgodę Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego oraz uiściła stosowną opłatę. Przewodniczący Zarządu Wspólnoty oświadczył, że Wspólnota zleciła wykonanie pomiarów geodezyjnych, z których wynika, że ocieplenie budynku znajduje się poza granicami działki na której posadowiony jest budynek, czyli wchodzi w obszar planu. Nadto Przewodniczący Zarządu Wspólnoty zobowiązał się do przedłożenia, w terminie 7 dni, dokumentacji geodezyjnej, co uczynił we wskazanym terminie. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przeprowadzić dowód z dokumentacji geodezyjnej budynku stanowiącej własność strony skarżącej i dowód ten przeprowadzić poza rozprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Podstawowy i zarazem jedyny zarzut skargi dotyczył przekroczenia przez Radę Miasta granic tzw. władztwa planistycznego, polegającego na wprowadzeniu w § 6 ust. 3 pkt 11 i 13 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 14 października 2013 r., nr XXXIV/998/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Północ - Centrum - Wyzwolenia" w Szczecinie, zakazu lokalizacji nowych reklam wolno stojących, wbudowanych na elewacji i na dachach, słupów reklamowych oraz przedłużania lokalizacji istniejących na okres dłuższy niż 5 lat, licząc od dnia wejścia w życie niniejszego planu, chyba, że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej oraz zakazu umieszczania reklam/banerów/siatek reklamowych na rusztowaniach ogrodzeniach, instalowanych w trakcie prowadzonych robót budowlanych. Wskazując posiadanie interesu prawnego w kwestionowaniu cyt. postanowień planu, strona skarżąca powołała się na prawo własności budynku przy [...] i uprawnienia wynikające z art. 140 k.c. Zdaniem skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, wejście w życie wskazanych regulacji, pozbawia ją możliwości czerpania korzyści ze swojej własności w sposób definitywny i nieodwołalny. Oceniając w pierwszej kolejności istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w kwestionowaniu spornych zapisów planu, stwierdzić należy, że przedmiotowy budynek przy [...] posadowiony jest na nieruchomości gruntowej leżącej poza obszarem objętym postanowieniami przedmiotowego planu. Tym niemniej część ocieplenia ściany budynku znajduje się w przestrzeni nad pasem drogowym ul. [...], do którego odnoszą się ustalenia planu. Okoliczność tą potwierdza przedłożony przez Wspólnotę Mieszkaniową pomiar geodezyjny. Skoro tak, to próba skutecznego wykazania przez stronę skarżącą, że kwestionowanymi zapisami planu naruszono jej interes prawny lub uprawnienie, mogłoby prowadzić do wyeliminowania wskazanych postanowień planu, gdyby okazało się, że doszło do takowego naruszenia niezgodnie z prawem. Badanie, czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc czy strona skarżąca ma legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), musi odnosić się do konkretnych zapisów aktu prawa miejscowego i zindywidualizowanej sytuacji strony wnoszącej o uznanie, że jej interes prawny lub uprawnienia zostały niezgodnie z prawem naruszone. Odwołanie się przy tym do samego faktu posiadania prawa własności danej nieruchomości i wskazanie na ograniczenia w czerpaniu korzyści z prawem tym związanych, wynikające z postanowień planu miejscowego, samo w sobie jest niewystarczające do uznania zasadności zarzutów skargi. Analizując stan faktyczny i prawny nieruchomości, a w zasadzie tej części nieruchomości stanowiącej jej ocieplenie znajdujące się w obszarze planu nie można pominąć rodzaju nieruchomości na której, jak wskazuje strona skarżąca, umieszczone miałyby być reklamy. Nieruchomość ta przeznaczona jest w planie na drogę ul. [...], przy jednym z większych w centrum [...] placów – [...]. Tak też była dotychczas wykorzystywana. Teren ten (pas drogowy) niewątpliwie nie jest przeznaczony pod realizację zabudowy mieszkaniowej. Natomiast cel, któremu służyć ma pas drogowy wynika z definicji pasa drogowego zamieszczonej w art. 4 pkt 1 z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3, umieszczanie reklam w pasie drogowym jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Z przytoczonych regulacji wynika, że przepisy prawa nie gwarantowały stronie skarżącej prawa do umieszczania reklam na części elewacyjnej budynku znajdującej się w pasie drogowym. Prawo to było i jest, co do zasady, ograniczone wprost mocą przepisów ustawy o drogach publicznych. Już z tego względu swobodne dysponowanie tą częścią budynku pod zamierzone cele reklamowe zostało ograniczone i uzależnione od uznania zarządcy drogi. Zatem istnienie w tym miejscu pasa drogowego, w którym skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa umieściła ocieplenie budynku, nie potwierdza bezwarunkowego prawa Wspólnoty do umieszczenia w tej przestrzeni reklam. Nie temu celowi służy pas drogowy a umieszczenie w nim reklam i nośników reklamowych winno być oceniane co najwyżej w kategorii wyjątku. Wpisanie w treści planu zakazu umieszczania reklam na terenie elementarnym [...] (par. 31), przeznaczonym pod drogę publiczną, zajmowanego przez część elewacji budynku strony skarżącej, potwierdza i umacnia dotychczasowe przeznaczenie spornego terenu pod pas drogowy, przesądzając również o teoretycznym wykorzystaniu tej przestrzeni pod inne niż pas drogowy cele, tj. pod reklamy. Postanowienia planu wpisują się przy tym w ustawowo określone przeznaczenie pasa drogowego, którym nie jest bynajmniej umieszczanie reklam, lecz prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu. Gdy do tego dodać uprawnienie prawodawcy lokalnego do kształtowania ładu przestrzennego, w tym m.in. zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych (...), co wynika wprost z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieuprawnionym jest zarzut niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Zauważyć należy, że Rada Miasta nie zastrzegła na obszarze planu całkowitego zakazu umieszczania reklam i nośników reklamowych, dopuszczając lokalizację reklam wbudowanych, reklam wolno stojących, czy słupów reklamowych (np. na terenie elementarnym [...]). Jak wynika ze stanowiska twórców planu, jego ustalenia miały na celu świadome usunięcie większości dużych (9 m2) i wszystkich wielkich (18 m2) nośników reklamowych, a w ich miejsce wprowadzenie znacznie mniejszych w ograniczonej ilości. Ma to na celu uporządkowanie reklam w przestrzeni publicznej ulic. Zdaniem Sądu, argumentacja taka, może być przekonywająca, w szczególności, gdy weźmie się pod uwagę obszar pasa drogowego, który ze swej istoty powinien charakteryzować się takim sposobem jego zagospodarowania, który służyć ma bezpieczeństwu jego użytkowników. Umieszczenie zaś w pasie drogowym wielkich reklam lub ich nieograniczonej ilości, niewątpliwie celom tym nie sprzyja, zaburzając nie tylko harmonię i ład przestrzenny zagospodarowania terenu drogi (pasa drogowego) ale i dekoncentrując jej użytkowników. Zdaniem Sądu, wprowadzone ograniczenia i zakazy miały swoje uzasadnienie faktyczne oraz umocowanie prawne. Poprzez wprowadzenie dla nieruchomości drogowej, objętej terenem elementarnym [...] zajmowanej częściowo przez Wspólnotę Mieszkaniową, zakazów i ograniczeń dot. umieszczenia reklam, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności i przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sądu Administracyjny postanowił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę jako niezasadną.