II SA/Sz 451/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art.119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] mr. nr [...] nakładające na S. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał S. B. , właścicielce budynku mieszkalnego numer [..] , położonego przy ul. [...] w W., w celu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego pokrycia dachowego ww. budynku, wykonanie pod kierunkiem osoby uprawnionej następujących robót budowlanych: 1) wymianę w znacznym stopniu zniszczonego pokrycia dachowego z dachówki zakładkowej lub uzupełnienie braku kilkudziesięciu dachówek i konserwację wszystkich pozostałych dachówek, 2) wykonanie okienka wyłazowego na dach, co umożliwi dostęp do komina oraz do połaci północnej dachu, w terminie do [...] r., którą następnie utrzymał w mocy WINB w S. decyzją z dnia [...] r. Przytoczona powyżej decyzja PINB w K. stała się ostateczna. Z uwagi na to, że zobowiązana nie wykonała ww. obowiązku, organ powiatowy upomnieniem z dnia [...] r., wezwał ją do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją z dnia [...] r. Pomimo upomnienia, obowiązek nie został zrealizowany, wobec czego w dniu [...] r. wystawiono tytuł wykonawczy i wydano postanowienie o nr [...], w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na S. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w odpisie tytułu wykonawczego, tj. "wymiany zniszczonego w znacznym stopniu pokrycia dachowego z dachówki zakładkowej lub uzupełnienie braku kilkudziesięciu dachówek i konserwację wszystkich pozostałych oraz wykonanie okienka włazowego na dach, umożliwiając dostęp do komina i północnej połaci dachu". Na powyższe postanowienie S. B. złożyła zażalenie podnosząc, że dostęp do przewodów kominowych w przedmiotowym budynku mieszkalnym nr [..] nie jest utrudniony, ponieważ istniejące otwory rewizyjne umożliwiają kominiarzom, bez wychodzenia na dach budynku, czyszczenie lub konserwację komina, zatem nie ma potrzeby wykonywania okienka wyłazowego na dach. Nadto wyjaśniła, że również mistrz kominiarski P. [...] , w sporządzonej opinii kominiarskiej z dnia [...] r. nie stwierdził potrzeby wykonania tego okienka. Dodatkowo wyjaśniła, że nieodpowiedni stan techniczny budynków nr [...] i nr [...] spowodowany jest błędami w sztuce budowlanej przy zakrywaniu lukarny, zaś ekspertyza wykonana przez mgr inż. W. C. jest nierzetelna. Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, której zobowiązana nie wykonała dobrowolnie, pomimo upomnienia. Z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że - z zastrzeżeniem przypadków, gdy egzekucja dotyczy nakazu rozbiórki budynku - każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty [...] zł. Organ egzekucyjny przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może nie tylko przekroczyć górnej granicy wysokości grzywny określonej ww. przepisie, ale także obowiązany jest zachować zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania, sformułowaną w przepisie art. 7 § 2 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zasadę niezbędności określoną w art. 7 § 3 tej ustawy. Z przywołanych zasad wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na niej obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż grzywna w celu przymuszenia została nałożona przez organ powiatowy zasadnie. W odniesieniu do argumentów zażalenia wyjaśniono, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe badanie zasadności decyzji, zgodnie z której treścią został określony egzekwowany obowiązek, w niniejszej sprawie ostatecznej decyzji organu powiatowego z dnia [...] r., będącej również przedmiotem oceny organu odwoławczego. Ponadto podkreślono, iż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, zaś na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W skardze na powyższe postanowienie S. B. zakwestionowała rzetelność ekspertyzy na podstawie której wydano rozstrzygnięcie o nr [...] jak i poinformowała, że wniosła do organu prośbę o wznowienie postępowania zakończonego decyzją. Nadto w jej ocenie, organ zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, który doprowadzi do braku środków utrzymania koniecznego. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej, wyznaczony na zasadzie prawa pomocy, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wskazując na naruszenie: - art. 119 w zw. z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 11 K.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki do nałożenia na skarżącą grzywny w wymiarze [...] zł, brak ochrony przez organ interesu indywidualnego podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku, zastosowanie uciążliwego środka przymusu znacznie ponad zakres niezbędny, - art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie zasadności egzekwowania od skarżącej wykonania obowiązku w drodze przymusowej pomimo niejasności samej decyzji nakładającej tenże obowiązek, wydanej głównie w oparciu o oświadczenia byłego właściciela budynku przy ul. [...] w W. H. A. oraz w oparciu o ekspertyzę mgr inż. W. C. - wydaną na zlecenie H. A., która, zdaniem skarżącej jest nierzetelna i nie odpowiada na zasadniczy problem, tzn. z jakich przyczyn woda przedostaje się do budynku Nr [...] w miejscu wykutych w [...] r. w ścianie wspólnej otworów podczas zabudowy lukarny w połaci południowej budynku [...] , - art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż doszło do uchylenia się przez skarżącą od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy skarżąca od wykonania nałożonych obowiązków nie uchylała się, zaś niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli skarżącej, a m.in. skutkiem oczekiwania przez nią na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez organ i wyjaśnienie przyczyn przedostawanie się wody do budynku Nr [...] w miejscu wykutych w [...] r. w ścianie wspólnej otworów podczas zabudowy lukarny w połaci południowej budynku [...] , a także powstawania innych nieprawidłowości, za które skarżąca nie ponosi odpowiedzialności, - art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej było po pierwsze konieczne, a po drugie zasadne, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ może, ale nie musi wszczynać egzekucji, - art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak dostatecznego uzasadnienie faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez brak przedstawienia wywodu w zakresie rozważenia i uzasadnienia przez organy I i II instancji przesłanek przemawiających za uznaniem, iż doszło do uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku rozbiórki - brak merytorycznego i wyczerpującego odniesienia do powołania się przez skarżącą na nieodpowiednie ustalenie stanu faktycznego sprawy, brak uzasadnienia przez organ I i II instancji wysokości wymierzanej grzywny i wymierzenia jej w wysokości połowy maksymalnej stawki, - art. 77 w zw. z 80 K.p.a. w zw. z 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy i wnikliwy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dodatkowo pełnomocnik zwrócił się o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o wznowienie, którego przedmiotem jest decyzja z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wymierzeniu stronie skarżącej grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Na wstępie podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym i zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. - zwanej dalej "u.p.e.a."), nakładana jest, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...] zł, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a.). W myśl art. 125 ww. ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast stosownie do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Z powyższych przepisów wynika, że zastosowanie wobec zobowiązanego grzywny ma na celu doprowadzenie do wykonania ciążącego na nim obowiązku, w tym określonego w decyzji, stanowiącej podstawę prawną tytułu wykonawczego. Nie służy ukaraniu adresata nakazu/zakazu administracyjnego, ale skłonieniu go do określonego zachowania się poprzez spowodowanie dolegliwości finansowej. Jest zatem środkiem dyscyplinującym, którego nałożenie uzależnione jest od faktu niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. na podstawie przepisów prawa budowlanego obciążono skarżącą obowiązkiem niepieniężnym, zobowiązując do wymiany w znacznym stopniu zniszczonego pokrycia dachowego z dachówki zakładkowej lub uzupełnienia braku kilkudziesięciu dachówek i konserwację wszystkich pozostałych dachówek oraz wykonania okienka wyłazowego na dach, w celu umożliwienia dostępu do komina i północnej połaci dachu, w terminie do dnia [...] r. Nie budzi też żadnych wątpliwości Sądu, że obowiązek ten przez skarżącą nie został wykonany, czemu strona de facto nie zaprzecza. Podnosi natomiast, że niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów, które tkwią w nieprawidłowym wyjaśnieniu stanu faktycznego przez organ w wydanej przez niego decyzji z dnia [...] r., w tym błędnego przyjęcia konieczności wykonania okienka wyłazowego na dach jak i nieuwzględnienia, iż brakujące dachówki są rezultatem licznych błędów w sztuce budowlanej, za które ona nie odpowiada oraz oparciu rozstrzygnięcia na nierzetelnej ekspertyzie. Argumentacja ta sprowadza się zatem do podważenia zasadności wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z której treścią został określny w tytule wykonawczym egzekwowany obowiązek. W odniesieniu do powyższego, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe weryfikowanie zasadności decyzji z dnia [...] r. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Sąd na tym etapie postępowania nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest prawidłowa czy też nie. W wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14 NSA uznał, że w toku postępowania egzekucyjnego nie bada się sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (LEX nr 2117152). W związku z tym bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia pozostają wszelkie kwestie, związane z ustaleniami faktycznymi będącymi podstawą powyższej decyzji. Niewątpliwie jak już wyżej wskazano dla postępowania egzekucyjnego istotny jest sam fakt istnienia wykonywania aktu administracyjnego. A dopóki decyzja określająca ten obowiązek znajduje się w obrocie prawnym, to jest wiążąca dla organu i podlega egzekucji, nawet jeśli strona wniosła o wznowienie zakończonego nią postępowania. Skoro z niezakwestionowanych ustaleń organu wynika, że nakazane ostateczną decyzją z dnia [...] r. roboty budowlane nie zostały zrealizowane przez skarżącą, zatem słusznie przyjęto, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Przy czym w przedmiotowej sprawie wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, nie mógł kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, gdyż ciążył na nim taki obowiązek stosownie do art. 6 i art. 26 u.p.e.a. W myśl art. 6 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z kolei stosownie do art. 26 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Na mocy powołanych przepisów wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie było więc uzależnione od woli organu powiatowego, a wbrew twierdzeniu skargi, przeciwnego wniosku nie sposób wywieść z art. 15 u.p.e.a., skoro reguluje on w istocie kwestię upomnienia. Sąd nie podziela poglądu strony, iż organ zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Art. 7 § § 2 u.p.e.a. statuujący zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W zasadzie tej chodzi zatem o wybór najłagodniejszego środka egzekucyjnej w przypadku istnienia co najmniej dwóch takich środków, a nie o wysokość konkretnego środka. Podobne stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach: NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 179/11, WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 113/14, WSA w Warszawie z 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 498/15 czy WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 425/15. W przedmiotowej sprawie z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej do dyspozycji organu pozostała grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze, a zatem wybór tego środka przez organ był uzasadniony. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, że wysokość wymierzonej grzywny również nie uchybia obowiązującym przepisom prawa, skoro została określona w wysokości połowy maksymalnej stawki. Ustawodawca w art. 121 u.p.e.a. wprowadzając tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił w gestii organu egzekucyjnego ustalanie ich wysokości w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że przy ustaleniu wysokości grzywny kierował się ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego, w tym zasadą racjonalnego działania oraz niezbędności. Niewątpliwie grzywna w kwocie [...] zł z uwagi na swą dolegliwość odpowiada tym zasadom, służąc realizacji celu postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją w zakresie zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego budynku. Przy czym wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest, wbrew sugestią skargi, uzależniona od sytuacji materialnej czy zdrowotnej osoby zobowiązanej. W związku z tym organ nie był zobligowany do dokonywania w tej mierze ustaleń, a podniesione przez pełnomocnika okoliczności wskazujące na trudne warunki materialne, życiowe i stan zdrowia skarżącej nie mogą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym także przyjmuje się, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego i to zwłaszcza w sytuacji, gdy strona stosownie do art. 125 i 126 u.p.e.a. może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 944/16, z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3380/15 czy z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1140/04., dostępne w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś jej wysokość nie przekracza granic uznania administracyjnego. Również Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Brak było także podstaw do wnioskowanego zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem wyłącznie sprawa wymiaru grzywny w celu przymuszenia, która jest sprawą odrębną od zakończonej decyzją sprawy nałożenia obowiązku, wobec tego przepis art. 124 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajdował w tym przypadku zastosowania. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.