II SA/Sz 461/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi I. R. na uchwałę Rady Gminy Bierzwnik z dnia 29 listopada 2013 r. nr XI/59/11 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu porządkowego cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Bierzwnik oddala skargę. Rada Gminy , działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 1425, poz. 1591 ze zm.), w dniu 29 listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr XI/59/11 w sprawie uchwalenia Regulaminu porządkowego cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Bierzwnik. W § 2 pkt 4 uchwały wskazano, że rozróżnia się następujące rodzaje grobów: - grób ziemny jednomiejscowy (jednopoziomowy); - grób ziemny dziecka do lat 6; - grób ziemny jednomiejscowy pogłębiony (dwupoziomowy); - grób ziemny podwójny jednopoziomowy; - grób ziemny podwójny dwupoziomowy; - grób murowany; - grobowiec (naziemna kaplica grobowa). Natomiast § 7 uchwały stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi. W dniu 14 lutego 2014 r. (data wpływu pisma do organu) I. R., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszeń prawa powstałych wskutek podjęcia wyżej wymienionej uchwały. I. R. zarzuciła niezgodność uchwały z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r., nr 48, poz.284) oraz z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., nr 118, poz. 687 ze zm.). Rada Gminy Bierzwnik uchwałą nr XXXIII/191/14 z dnia 26 marca 2014 r. odmówiła uchylenia uchwały nr XI/59/11 z dnia 29 listopada 2011 r. W ocenie Rady zakwestionowana uchwała jest zgodna z wyżej wymienionymi przepisami, a ponadto została pozytywnie zweryfikowana przez Wydział Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W związku z powyższym I. R. pismem z dnia 1 maja 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Bierzwnik nr XI/59/11 z dnia 29 listopada 2011 r., uzupełnioną następnie pismem procesowym z dnia 25 września 2014 r. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła niezgodność rodzajów grobów wymienionych w uchwale z przepisami rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, a mianowicie brak takiej pozycji jak grób rodzinny, katakumby, czy kolumbarium. I. R. podała, że wymieniony jest natomiast grób murowany bez podziału na pojedynczy, podwójny, jednopoziomowy, dwupoziomowy, chociaż takie się znajdują. Jest natomiast pozycja grobowiec (naziemna kaplica grobowa) trudna do identyfikacji i nie występująca w żadnym akcie prawnym wyższej rangi. Podobnie, w ocenie skarżącej, kaplice grobowe nie występują na żadnym cmentarzu na terenie gminy. Są tylko groby ziemne i murowane z ustawionymi na nich nagrobkami. Zdaniem I. R., regulamin cmentarza komunalnego powinien być wprowadzony w życie zarządzeniem wójta, a nie uchwałą rady gminy, bowiem to wójt sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wprowadzenie regulaminu uchwałą rady powoduje rozmycie odpowiedzialności za sprawy cmentarza i czyni niemożliwym dochodzenie swoich praw przez obywatela. Skarżąca, odwołując się do treści art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zwłok, stwierdziła, że ustawodawca w sposób jednoznaczny dokonał podziału kompetencji pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że zarządzenie cmentarzem jest zastrzeżone wyłącznie dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), natomiast do rady miejskiej należy jedynie dokonywanie czynności z zakresu założenia, czy rozszerzenia cmentarza. W opinii skarżącej, zarządzanie oznacza podejmowanie czynności z zakresu kierowania, koordynowania prac, czy też realizacji zamierzonych celów, a także czynności związanych z administrowaniem, czy organizacją cmentarza. Te wszystkie czynności zostały określone w uchwale nr XI/59/11 w sprawie uchwalenia regulaminu porządkowego cmentarzy komunalnych na ternie Gminy B., a tym samym ww. uchwała została wydana przez nieuprawniony organ. Rada gminy przekroczyła więc swoje kompetencje określone w przepisie szczególnym, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zwłok, który uprawnia jedynie do podejmowania czynności z zakresu zakładania i rozszerzania cmentarza. Regulamin cmentarzy komunalnych na terenie Gminy B. jest aktem prawa miejscowego o charakterze porządkowym, w którym określone zostały czynności, które można podejmować na jego terenie oraz te, które są niedozwolone, a także wszelkie zasady porządkowe obowiązujące na terenie cmentarza, co oznacza, że jedynym uprawnionym organem do wydania aktu prawa miejscowego w tej sprawie jest Wójt Gminy B. W odniesieniu do interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały skarżąca wyjaśniła, że na podstawie uchwał Rady Gminy Bierzwnik nr XI/59/11 oraz nr XI/60/11 i nr XXVII/154/13 w sprawie ustalenia wysokości opłat pobieranych za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w Gminie, skarżącej naliczona została opłata w wysokości [...] zł za grób męża (wybudowany w [...] r.) i wytoczone zostało wobec niej powództwo przed Sądem Rejonowym o zapłatę powyższej kwoty. W pozwie tym organ wskazał, że w okresie od dnia 12 grudnia 2005 r. do dnia 2 stycznia 2012 r. administratorem cmentarza był Urząd Gminy , a zasady korzystania z cmentarza określał regulamin cmentarza przyjęty zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy B. z dnia 12 grudnia 2005 r. I. R. zaznaczyła, że zdaje sobie sprawę z faktu, iż powyższe nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, jednakże zwraca uwagę na fakt w jak dowolny sposób Gmina przyjmuje, w zależności od tego, czy jest to dla niej korzystne, że opłata za grób murowany wybudowany w [...] r. jest należna - bowiem jest zgodna z poprzednim regulaminem cmentarza wprowadzonym zarządzeniem nr [...] , by następnie przyjąć, że obecny regulamin cmentarza został wydany w sposób prawidłowy, bowiem jedynym uprawnionym organem jest rada gminy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od Gminy kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), ewentualnie o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków określają jedynie wymagania sanitarne, techniczne oraz dopuszczalne wymiary grobów, a definicje zawarte w § 2 rozporządzenia są wiążące w ramach tego rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zwłoki mogą być pochowane przez złożenie w grobach ziemnych, w grobach murowanych lub katakumbach i zatopione w morzu. Szczątki pochodzące ze spopielenia zwłok mogą być przechowywane także w kolumbariach. Ustawa nie określa szczegółowo rodzajów grobów murowanych, czy ziemnych. Przepisy jedynie ogólnie wymieniają dopuszczalne formy pochówku. W związku z powyższym, zdaniem organu, nie ma przeszkód prawnych, aby w uchwale rady, na potrzeby określenia zasad korzystania z cmentarza oraz ustalenia opłat za pochówek, zamiast ogólnym pojęciem "grobu ziemnego", użytym w ustawie, posłużyć się bardziej szczegółowymi określeniami, np. "grób ziemny podwójny jednopoziomowy". Nie ma również obowiązku wymieniania w regulaminie cmentarza wszystkich możliwych typów grobów murowanych. W zakresie zarzutu, że regulamin nie wymienia katakumb ani kolumbarium Rada wyjaśniła, że na cmentarzu w B. nie ma katakumb ani kolumbarium. Jeżeli mieszkańcy gminy będą zgłaszali zapotrzebowanie na budowę tego typu urządzeń, zostaną one wybudowane przez gminę i wprowadzone do Regulaminu cmentarza. Samo wymienienie tej formy pochówku w ustawie nie zobowiązuje zarządcy cmentarza do budowy katakumb czy kolumbarium. Ponadto wszystkie typy grobów wymienione w § 2 ust. 4 pkt 1-6 zaskarżonej uchwały mieszczą się dwóch kategoriach grobów wymienionych w art. 12 ust. 1 ustawy (groby ziemne i groby murowane). Tym samym nie wykraczają poza przepisy ustawy. W odniesieniu do zarzutu, że regulamin cmentarza komunalnego powinien być wprowadzony w życie zarządzeniem wójta, a nie uchwałą rady gminy organ wskazał, iż rada gminy jest organem właściwym do uchwalenia regulaminu określającego zasady korzystania z cmentarza stanowiącego własność gminy. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Art. 41 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Oba te przepisy zostały przytoczone w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę, że cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, określenie zasad korzystania z niego należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały, prowadzona na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie może być uwzględniona. Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej "u.s.g.". Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 P.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, powyższe wymogi formalne skargi zostały spełnione. Skarżąca dopełniła wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wniosła skargę z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że ze względu na podstawę prawną zaskarżonej uchwały, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust.1 w zw. z art. 7 ust.1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i materię, którą reguluje zaskarżona uchwała dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej. Skoro powyższe wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. bada, czy interes prawny skarżącej został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Regulacja wskazanego przepisu uzależnia bowiem skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zatem wyjaśnienie legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia skargi. Oceniając legitymację procesowej skarżącej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., podkreślić trzeba, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Skoro zatem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść ten, kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w takiej sytuacji istnieje po stronie skarżącej interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zatem ograniczony zakres podmiotowy, bowiem nie może jej wnieść każdy, ale tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony i jeżeli to naruszenie ma miejsce w dacie wnoszenia skargi. Poza tym naruszony interes prawny powinien cechować się bezpośredniością, realnością i konkretnością (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 623/08). Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por.: wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego lub uprawnienia, który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego, stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżąca upatruje w istocie w konieczności uiszczenia opłaty za grób męża. W piśmie procesowym z dnia 25 września 2014 r. (stanowiącym uzupełnienie skargi) skarżąca wyjaśniła, że w dniu 3 grudnia 2013 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w B. wystawił jej fakturę na kwotę [...] zł, której zasadność skarżąca kwestionuje. Ponadto wobec skarżącej wytoczone zostało powództwo przed Sądem Rejonowym o zapłatę kwoty wynikającej z powyższej faktury. Tymczasem zaskarżona uchwała nr XI/59/11 z dnia 29 listopada 2011 r. dotyczy Regulaminu porządkowego cmentarzy komunalnych znajdujących się na terenie Gminy B., uchwalonego w celu umożliwienia oddawania należytej czci zmarłym oraz dla zapewnienia porządku i utrzymania właściwego stanu estetycznego cmentarza (§ 1 pkt 1 uchwały). W § 2 pkt 3 uchwały wskazano natomiast, że na terenie cmentarza obowiązują stawki opłat za miejsca pod grób ustalone uchwałą Rady Gminy B. Z akt sprawy wynika, że kwestia wysokości opłat pobieranych za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w Gminie Bierzwnik uregulowana została uchwałą nr XI/60/11 z dnia 29 listopada 2011 r., a także uchwałą nr XXVII/154/13 z dnia 26 czerwca 2013 r., które to uchwały nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Wyprowadzenia wniosku o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie sposób doszukać się również w uzasadnieniu zarzutów skargi odnoszących się do niezgodności rodzajów grobów wymienionych w zaskarżonej uchwale z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Nie jest bowiem tożsame ze wskazaniem naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia wykazanie jakiegokolwiek naruszenia przez organ stanowiący przepisów związanych z uregulowaniem zagadnień będących przedmiotem danej uchwały. Podkreślenia wymaga, że to po stronie skarżącej należało wykazanie związku naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia z jej indywidualną sytuacją prawną, poprzez wskazanie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej uprawnieniem lub obowiązkiem. W skardze nie wywiedziono, z powołaniem się na konkretną regulację prawną, że zaskarżona uchwała nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do poszukiwania naruszeń takich interesów prawnych lub uprawnień skarżącej, a tylko te mogą stanowić o jej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro zatem nie wykazano interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, które zastały naruszone zaskarżoną uchwałą, to nie zaistniał stan pozwalający na dokonanie merytorycznego rozpatrzenia skargi. Nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli nie narusza ona prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por.: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W tej sytuacji, skoro skarżąca nie posiada legitymacji skargowej, Sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi, dlatego na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.