II SA/Sz 466/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. O. i B. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia na terenie miasta Szczecin konsultacji społecznych dotyczących [...] p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta zarządził przeprowadzenie na terenie Gminy Miasto konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasto w okresie od dnia [...] r. w sprawie części wydatków z budżetu Miasta na rok 2016. W § 1 tego aktu Prezydent Miasto zarządził przeprowadzenie na terenie Gminy Miasto konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasto w okresie od [...] r., w sprawie części wydatków z budżetu Miasta na rok 2016. W § 2 natomiast wskazał, iż konsultacje będą oparte na formule budżetu obywatelskiego, którego zasady wraz z formą ich przeznaczenia stanowią załącznik do niniejszego Zarządzenia. W dalszej części Zarządzenia w § 3 zostało wykazane, że konsultacje obejmują teren Gminy Miasto, a uczestniczyć w nich mogą wszyscy mieszkańcy Gminy Miasto w § 4 znalazł się zapis, że przedmiotem konsultacji są propozycje zadań zgłaszanych przez mieszkańców, zweryfikowane formalnie oraz merytorycznie przez właściwe jednostki organizacyjne Urzędu Miasta oraz Zespół Opiniujący, powołany Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta M. z dnia [...] r. w sprawie powołania Zespołu ds. opracowania zasad funkcjonowania i wdrożenia Budżetu Obywatelskiego na 2016 r. Natomiast w Załączniku do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...]r. w pięciu rozdziałach znalazły się Postanowienia ogólne (Rozdziału 1.), Zgłaszanie zadań (Rozdział 2.) Weryfikacja zadań (Rozdział 3.), Wybór Zadań (Rozdział 4.), Realizacja zadań (Rozdział 5.) oraz Formularz zgłoszeniowy zał. Nr 1 do Zasad i Załącznik nr 2 będący wzorem elektronicznej karty do głosowania i nr 3 wzór papierowej karty do głosowania. Pismem z dnia [...] r. S. O. i B. W. wezwali Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa ww. zarządzeniem. Wskazanemu aktowi prawnemu zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o Samorządzie gminnym poprzez : - ograniczenie kręgu mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych dotyczących Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego oraz - niedopuszczalną formę konsultacji społecznych, prowadząca do gromadzenia przez władze publiczne takich informacji o obywatelach, które nie są niezbędne w demokratycznym państwie prawnych i które nie są niezbędne do przeprowadzenia konsultacji Pismem z dnia [...] r. z-ca Prezydenta Miasta udzielił odpowiedzi na stawiane zarzuty wyjaśniając, iż wprowadzenie unormowania wiekowego (ukończonych 16 lat) dla mieszkańców dotyczyło wyłącznie etapu głosowania na projekty Budżetu Obywatelskiego i miało na celu określenie osób uprawnionych do głosowania. Natomiast dane osobowe były zbierane i przetwarzane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych w celu weryfikacji poprawności danych w ramach prowadzonych konsultacji społecznych. Pismem z dnia [...]r. S. O. i B. W., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym złożyli skargę na ww. zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ograniczenie kręgu mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego oraz niedopuszczalną formę konsultacji społecznych, prowadzącą do gromadzenia przez władze publiczne takich informacji o obywatelach, które nie są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym oraz do przeprowadzenia konsultacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zdaniem skarżących, norma wyrażona w tym przepisie odnosi się nie tylko do tych mieszkańców, którzy są pełnoletni lub posiadają czynne prawo wyborcze, ale także do innych mieszkańców. Tymczasem, jak wynika z § 7 ust. 1 Zasad prowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego na rok 2016, prawo udziału w głosowaniu mieli mieszkańcy Gminy Miasto którzy w dniu głosowania mieli ukończone [...] lat i którzy spełniali jedno z poniższych kryteriów: 1) byli zameldowani 2) nie posiadali zameldowania, ale zamieszkiwali 3) nie posiadali zameldowania, ale zamieszkiwali i studiowali na terenie 4) nie posiadali zameldowania, ale zamieszkiwali i uczęszczali do szkół na terenie Zdaniem skarżących, przepis ten wprowadza zatem ograniczenie co do kręgu mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych, gdyż wprowadza cenzus wieku – granicę [...] lat, i tym samym narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, skarżący wskazali, że głosowanie zostało przeprowadzone w formie: 1) elektronicznej - za pośrednictwem elektronicznej karty do głosowania zamieszczonej na stronie internetowej, 2) papierowej - za pośrednictwem papierowej karty do głosowania, wrzuconej osobiście do urny w punkcie do głosowania, po weryfikacji uprawnienia do udziału w głosowaniu przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Miasta na podstawie dokumentu tożsamości, legitymacji studenckiej, bądź legitymacji uczniowskiej. Zarówno elektroniczna, jak i papierowa karta do głosowania zostały opatrzone w rubryki "dane respondenta", zawierające następujące pola: - elektroniczna karta do głosowania (załącznik nr 2 do Zasad): imię, nazwisko, nazwisko panieńskie matki, adres zameldowania PESEL, numer telefonu komórkowego; - papierowa karta do głosowania (załącznik nr 3 do Zasad): imię, nazwisko, adres zamieszkania PESEL, numer legitymacji studenckiej/uczniowskiej, numer telefonu. W ocenie skarżących, ww. formularze naruszają szereg zasad konstytucyjnych. Żaden przepis nie upoważnia władz do gromadzenia informacji o preferencjach i danych sensytywnych obywateli. Podawanie tych informacji przez osoby biorące udział w konsultacjach społecznych nie jest niezbędne w demokratycznym państwie prawa i narusza art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w kontekście zarzutu ograniczenia kręgu mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych poprzez wprowadzenie granicy wieku [...] lat, skarżący nie wykazali, aby zaskarżony zapis zarządzenia Prezydenta Miasta naruszył ich własny, indywidualny interes prawny. Skarżący ograniczyli się bowiem wyłącznie do wskazania, że są mieszkańcami, wobec czego zgodnie z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, mogą być uczestnikami konsultacji społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego. Ponadto, organ wskazał, że wprowadzenie unormowania wiekowego polegającego na ukończeniu przez mieszkańców Gminy Miasto [...] roku życia dotyczyło wyłącznie etapu głosowania na projekty Budżetu Obywatelskiego na [...]r. i miało na celu określenie osób uprawnionych do głosowania. Decyzja o wprowadzeniu kryterium wiekowego podyktowana była troską o zapewnienie poziomu dojrzałości i świadomości osób uczestniczących w procesie decyzyjnym, jakim jest wybór zadań do realizacji w ramach Budżetu Obywatelskiego na [...] r. oraz odpowiedzialnością za skutki budżetowe, jakie generuje wynik głosowania dla Gminy Miasto oraz jej mieszkańców. Organ podkreślił, że na etapie składania propozycji zadań do Budżetu Obywatelskiego na [...] rok każdy mieszkaniec Gminy Miasto, i to bez względu na wiek, był uprawniony do udziału w konsultacjach społecznych i nie obowiązywało w tym zakresie żadne ograniczenie. Jednocześnie, organ wyjaśnił, że dane osobowe zbierane i przetwarzane były na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych w celu weryfikacji poprawności danych w ramach prowadzonych konsultacji społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego na 2016 r. i zostały usunięte po zakończeniu konsultacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i aktualny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała lub zarządzenie narusza jego własny indywidualny interes prawny. Musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. IV SA/Gl 1273/13). Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie uprawnia do jej wniesienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta w przedmiocie przeprowadzenia na terenie Gminy Miasto konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasto w okresie od dnia [...]r. w sprawie części wydatków z budżetu Miasta na rok [...]. Stosownie do treści przepisu art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy skarżący są pełnoletnimi mieszkańcami wobec czego zgodnie z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, przysługiwało im prawo do bycia uczestnikami konsultacji społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego na 2016 rok. Tym samym, uznać należy, że wprowadzenie granicy wieku [...] lat, przewidzianej w § 7 ust. 1 Zasad prowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego na rok 2016, nie naruszało ich indywidualnego interesu prawnego. Z kolei, odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedopuszczalnej - zdaniem skarżących - formy konsultacji społecznych, prowadzącej do gromadzenia przez władze publiczne takich informacji o obywatelach, które nie są niezbędne do przeprowadzenia konsultacji, wskazać należy, że dane osobowe, o których mowa w § 7 ust. 1 ww. Zasad prowadzenia konsultacji społecznych, były zbierane i przetwarzane wyłącznie w celu weryfikacji ich poprawności w ramach prowadzonych konsultacji społecznych. Według oświadczenia organu, którego nie sposób kwestionować z uwagi na brak dowodów przeciwnych, właściciel ww. danych miał prawo wglądu do nich w siedzibie Urzędu Miasta oraz ich poprawiania. Ponadto, dane te przetwarzane były w zbiorze roboczym i zostały usunięte po zakończeniu konsultacji społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego na 2016 r., natomiast skarżący nie wykazali, że z powodu danych, jakie mieli podać by skutecznie zagłosować, nie wzięli udziału w konsultacjach społecznych. Ponadto, zakres żądanych danych osobowych, jak przekonująco wyjaśnił to Prezydent Miasta, uzasadniony był potrzebą zweryfikowania uprawnień do udziału w konsultacjach społecznych i przeciwdziałaniu ewentualnym nieprawidłowościom w tym zakresie. Poprzestanie na wskazaniu imienia i nazwiska osoby oddającej głos w konsultacjach mogłoby nie gwarantować rzetelności przeprowadzonych konsultacji i prowadzić do istotnych nadużyć a nawet wypaczenia wyników konsultacji (głosowania za inne osoby, wykorzystania danych osób zmarłych lub na podstawie fikcyjnych danych osobowych). Zatem żądanie danych pozwalających zweryfikować osoby biorące udział w konsultacjach społecznych nie naruszało interesu prawnego skarżących. Mając na uwadze powyższe, argumentację skarżących można ocenić jedynie jako wskazującą na posiadanie przez nich interesu faktycznego w niniejszej sprawie. Tymczasem, skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak już zostało to wyżej wskazane, nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym. W ocenie Sądu, w oparciu o treść skargi, brak jest podstaw do formułowania wniosków tego rodzaju, że treść zaskarżonego zarządzenia w momencie wniesienia skargi bezpośrednio i aktualnie wpływała na zakres praw i obowiązków skarżących. W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia. Dokonanie przez sąd ww. kontroli byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Skoro strony skarżącej w wyżej opisanym zakresie interes prawny nie został naruszony, nie jest możliwe rozpoznawanie przez Sąd zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na ww. zarządzenie otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.