II SA/Sz 48/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Rewal na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 listopada 2012 r. nr NK.3.4131.396.2012.SA w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości Pobierowo - strona południowa I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim stwierdza nieważność § 15 ust. 3,5,17 i ust. 19 uchwały Nr XXVII/214/12 Rady Gminy Rewal z dnia 28 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal w części miejscowości Pobierowo - strona południowa, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt I wyroku do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia z dnia [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, ze zm.) stwierdził nieważność: - § 15 ust. 3, - § 15 ust. 5, - § 15 ust. 17, - § 15 ust. 19, - § 15 ust. 37 w zakresie terenu oznaczonego jako 4 KDd w części północnej oraz - załącznika Nr 1 w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolami 3U, 5MN/Utp/U 17 MW, 19 MN/Utp, 4KDd do uchwały Nr XXVII/214/12 Rady Gminy Rewal z dnia 28 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości Pobierowo - strona południowa. Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze organ nadzoru stwierdził, że w dniu 28 września 2012 Rada Gminy Rewal podjęła uchwałę Nr XXVII/214/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości Pobierowo - strona południowa. Wskazał, że wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podejmuje określone czynności tylko w tych przypadkach, w których ustawodawca przewidział możliwość ingerencji nadzorczej. Jednym z przepisów przyznających kompetencję w tym zakresie jest art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na mocy którego organ nadzoru jest upoważniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust.4 ww. ustawy). Z powyższego wynika więc, że stwierdzenie nieważności aktu organu gminy ma miejsce wówczas, gdy akt ten w istotny sposób narusza obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem Wojewody, pojęcie "istotnego naruszenia" prawa w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy rozpatrywać w kontekście przepisu art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "upzp’, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak rygorystyczne rozwiązanie wprowadzone przez ustawodawcę, nie pozostawia organom nadzoru możliwości swobodnego uznania, nawet co do stopnia występującego naruszenia prawa, w stosunku do okoliczności mających miejsce w analizowanym przypadku. Badając zgodność z prawem uchwały Nr XXVII1214/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości Pobierowo - strona południowa organ nadzoru stwierdził, że w części wskazanej na wstępie narusza ona, w sposób istotny, powszechnie obowiązujące prawo. Jako materialnoprawną podstawę podjęcia przedmiotowej uchwały Rada wskazała przepis art. 20 ust. 1 upzp, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Takie brzmienie powyższy przepis otrzymał w efekcie nowelizacji przyjętej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871 ze zm.). W art. 4 ust. 2 tego aktu ustawodawca wskazał, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Wojewody, Rada Gminy Rewal uchwałę Nr XXI/18l/04 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal części miejscowości Pobierowo - strona południowa podjęła w dniu 28 maja 2004 r., a zatem w omawianym przypadku należy uwzględnić treść przepisu art. 20 ust. 1 upzp, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Ma to o tyle istotne znaczenie, że poprzednio obowiązująca regulacja wymagała nie tylko tego, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie naruszał ustaleń studium. Rada gminy uchwalała bowiem plan po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka redakcja przepisu wskazuje bezspornie na kompetencję rady gminy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie budzi wątpliwości organu nadzoru. Zdaniem organu, jednak jej realizacja jest możliwa w przypadku stwierdzenia, że plan jest zgodny z ustaleniami studium. W przeciwnym wypadku rada gminy, na podstawie art. 19 upzp, powinna doprowadzić do zmiany projektu i polecić w tym celu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) ponowienie czynności określonych w art. 17, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (tak Tomasz Bąkowski w komentarzu do art. 20 ustawy, źródło LEX). Z treści § 1 ust. 1 uchwały Nr XXVII/214/12 Rady Gmin Rewal wynika, że uchwalony tym aktem plan jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal. W § 15 ust. 3, § 15 ust. 5 i § 15 ust. 19 ww. aktu, dla terenów oznaczonych odpowiednio na rysunku planu symbolami 3D, 5MN/Utp/U oraz 19 MN/Utp ustalono przeznaczenie terenów: teren zabudowy usługowej (3D), teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny usług turystycznych - pensjonaty z dopuszczeniem usług komercyjnych (5MN/Utp/U), teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny usług turystycznych, pensjonaty (19 MN/Utp). Tymczasem z wyrysu ze studium, dołączonego do uchwały Nr XXVII/214/12 wynika, że w odniesieniu do powyższych obszarów Rada określiła kierunek zagospodarowania oraz użytkowania jako parki, skwery, zieleńce. W konsekwencji, przewidziane kwestionowaną uchwałą przeznaczenie terenów o symbolach 3D, 5MN/Utp/U oraz 19 MN/Utp nastąpiło z naruszeniem ustaleń studium uchwalonego uchwałą Nr L VI/398/20 10 Rady Gminy Rewal z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewa!. Ponadto, w § 15 ust. 17 uchwały Nr XXVIII214/12 dla terenów oznaczonych odpowiednio na rysunku planu symbolem 17MW ustalono przeznaczenie terenu do zabudowy wielorodzinnej, natomiast studium przewiduje dla tych terenów strefę turystyczno - osiedleńczą. Z kolei, w § 15 ust. 37 kwestionowanej uchwały Rada wprowadziła ustalenia szczegółowe dla terenów komunikacji, w tym dla terenu oznaczonego symbolem 4KDd. Z analizy wyrysu studium wynika tymczasem, że przebieg drogi oznaczonej jako 4KDd jest odmienny od przebiegu drogi zaznaczonej w wyrysie ze studium, szczególnie w jej części północnej. Wojewoda stwierdził, że zastrzeżenie poczynione przez Radę Gminy Rewal w § 1 ust. 1 uchwały Nr XXVII/214/12, iż uchwalony plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, nie spełnia wymogu dotyczącego zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym stanowi istotne naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 upzp. W trakcie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była uchwała Nr XXVII/214/12 Rady Gminy Rewal podjęta w dniu 28 września 2012 r., organ nadzoru, zawiadamiając pismem z dnia [...], znak: [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego, wystąpił do organu stanowiącego Gminy z prośbą o wyjaśnienie m.in. kwestii niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal miejscowości Pobierowo - strona południowa z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy Rewal wskazał, że w odniesieniu do obszarów 3D, 5MN/Utp/U oraz 19 MN/Utp plan nie uwzględnia zaznaczonych w studium terenów zielonych na ww. obszarach ( ... ). Z kolei, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 17MW przeznaczonego do zabudowy wielorodzinnej w wyjaśnieniach Wójta przywołano treść punktu 5.1.6. ze str. 46 i 47 tekstu studium, gdzie ustalono zasady zagospodarowania stref rozwoju i osadnictwa. Określono tam, że funkcja osiedleńcza jest tożsama z funkcją mieszkaniową, a kreowanie zasad rozdziału, bądź współistnienia poszczególnych funkcji w strefach powinno nastąpić w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego. Nadto Wójt wskazał, że w studium dla tych terenów brak jest postanowień, iż funkcja mieszkaniowa ma być ograniczona wyłącznie do jednorodzinnej. Z tych też powodów dla terenu oznaczonego 17MW ustalono funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Natomiast w przypadku terenu oznaczonego symbolem 4 KDd Wójt potwierdził, że przebieg tej drogi jest w części niezgodny ze studium informując jednocześnie, że "istniejąca droga" w studium wyrysowana była prawdopodobnie na podstawie starej mapy topograficznej w skali 1: 10 000. Wojewoda stwierdził, że studium uchwalone przez organ stanowiący gminy, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jego ustalenia są wiążące dla organu wykonawczego przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 upzp). W doktrynie przyjmuje się, że studium stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a określone w nim zasady muszą być respektowane w toku dalszych procedur planistycznych. Brak zgodności planu z ustaleniami studium, tak jak to ma miejsce w przypadku terenów oznaczonych symbolami 3D, 5MN/Utp/U 17 MW, 19 MN/Utp oraz przebiegu drogi oznaczonej jako 4KDd stanowi - w ocenie organu nadzoru - wystarczającą podstawę dla stwierdzenia, że uchwała w części wyżej wskazanej dotknięta jest wadliwością. Ustalenie w planie miejscowym innego przeznaczenia terenu niż zostało to określone w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium, narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp, co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu. To z kolei, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 28 upzp powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 272/10). Z omówionych powyżej względów, stwierdzenie nieważności § 15 ust. 3, § 15 ust. 5, § 15 ust. 17, § 15 ust. 19, § 15 ust. 37 w części dotyczącej terenu oznaczonego jako 4 KDd w części północnej oraz załącznika Nr 1 w części dotyczącej obszarów oznaczonych symbolami 3D, 5MN/Utp/U 17MW, 19 MN/Utp, 4KDd uchwały Nr XXVII/214/12 Rady Gminy Rewal z dnia 28 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości Pobierowo - strona południowa, jest konieczne i w pełni uzasadnione. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Wójta Gminy Rewal do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podstawę do wniesienia niniejszej skargi stanowiła uchwała Rady Gminy Rewal nr XXX/241/12 z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 15 ust 1, art. 20 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. Nr 647), polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy Rewal uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości Pobierowo - strona południowa niezgodnie z ustaleniami studium. Wójt stwierdził, że w § 15 ust 3, § 15 ust 5 i § 15 ust 19 uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3U, 5 MN/Utp/U oraz 19 MN/Utp ustalono przeznaczenie inne niż wynikające ze studium. Wskazał, że Rada w studium określiła dla tych terenów kierunek zagospodarowania oraz użytkowania jako parki, skwery, zieleńce, podczas gdy w planie ustalono przeznaczenie terenów: teren zabudowy usługowej (3U), teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren usług turystycznych - pensjonaty z dopuszczeniem usług komercyjnych (5MN/Utp/U), teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny usług turystycznych, pensjonaty (19 MN/Utp). Nie można zgodzić się z taką argumentacją. Teren oznaczony w planie 3U w studium znajduje się w kompleksach gospodarczych. W treści studium (pkt 5.5.2. strona 52 i 53) ustalono zasady i kierunki rozwoju, z których nie wynika, że dla tych terenów określono kierunek zagospodarowania oraz użytkowania jako parki, skwery, zieleńce. Teren oznaczony w planie 5 MN/Utp/U i 19 MN/Utp znajduje się w strefie turystyczno osiedleńczej. Z treści studium (pkt 5.1.6. ppkt c) strona 48 wynika, że w tych strefach nie zakłada się kierunków zagospodarowania oraz użytkowania jako parki, skwery, zieleńce. Podstawowy w sprawie jednak jest fakt, że ocena Wojewody dotycząca oznaczenia zieleni na wyrysie ze studium jest błędna. Z załącznika graficznego studium jednoznacznie wynika, że w wymienionych obszarach na mapie oznaczono zadrzewienia śródpolne (3U, 5 MN/Utp) i lasy ochronne (19 mn/Utp), a nie parki, skwery, zieleńce, jak stwierdzono w rozstrzygnięciu. Wójt dodał, że z treści studium nie wynika. aby zadrzewienia i lasy w wymienionych obszarach podlegały zachowaniu lub ochronie. Wójt podniósł, że Wojewoda ustalił, iż teren oznaczony w planie 17 MW w studium znajduje się w strefie turystyczno-osiedleńczej z dopuszczeniem agroturystyki. Strefa ta znajduje się strefie rozwoju turystyki i osadnictwa. Jest to ocena prawidłowa. W ocenie Wójta, niezrozumiała jest natomiast teza, że przeznaczenie w planie obszaru 17 MW na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest niezgodne ze studium. W treści studium (pkt 5.1.6 strona 46 i 47) ustalono zasady zagospodarowania stref rozwoju turystyki i osadnictwa. Jednoznacznie wskazano, że funkcja osiedleńcza jest tożsama z funkcją mieszkaniową i zaznaczono, że w tych strefach przewiduje się możliwość budowy budynków komunalnych wielorodzinnych. Podniesiono także, że kreowanie zasad rozdziału, bądź współistnienia poszczególnych funkcji w strefach powinno nastąpić w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego. W związku z czym wydzielenie w strefie turystyczno-osiedleńczej z dopuszczeniem agroturystyki funkcji mieszkalnej wielorodzinnej jest jak najbardziej zgodne ze studium. Organ nadzoru stwierdził, że przebieg drogi oznaczonej 4 KDd jest odmienny od przebiegu drogi zaznaczonej w wyrysie ze studium. Zdaniem Wójta, jest to ocena prawidłowa. Niezrozumiała jest natomiast teza, że taki przebieg drogi w planie jest niezgodny ze studium. W tekście studium, na stronie 54 pkt 6.1.2. ustalono, że "układ sieci dróg w gminie w związku z jej rozwojem wymaga uzupełnień i przekształceń", w związku z czym projektowana w planie droga 4 KDd została zgodnie z treścią studium przekształcona i posiada, w części północnej, trasę odmienną od oznaczonej w części graficznej studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust.4 ww. ustawy). W rozpoznawanej sprawie, ocenie sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, stwierdzającego nieważność § 15 ust. 3,5,17,19 i 37 oraz odpowiedniej części załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 28 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości Pobierowo – strona południowa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny prawniczej, organ nadzoru, dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28.10.2003r. sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w części lub w całości. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis art. 28 ust. 1 upzp jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 i 94 ustawy o samorządzie gminnym. Przywołany przepis ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu i formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego ( zob. też: Z. Niewiadomski (red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sąd podziela wywód organu nadzoru odnośnie do obowiązywania przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały art.20 upzp, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie jego nowelizacji obowiązującej od dnia 21.10.2010 r. Z przepisu tego wynika, że rada gminy uchwala plan: "po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały." Organy gminy przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane są więc ustaleniami studium. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest jednak od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Niewątpliwe jest, że uchwałą w sprawie studium rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych planów zagospodarowana przestrzennego. Wprawdzie studium, określając politykę przestrzenną gminy, jest bardziej ogólnym i bardziej elastycznym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla planowania przestrzennego. Należy mieć na uwadze, że w akcie tym rada dokonuje kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i może określić ich przeznaczenie (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. II OSK 1028/07, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro rada może w studium określić przeznaczenie danego terenu, to czyniąc to, w konsekwencji ogranicza swobodę w ustaleniu przeznaczenia danego terenu na etapie postępowania planistycznego." W ocenie sądu, w rozstrzygnięciu nadzorczym kwestie powyższe zostały przedstawione w sposób prawidłowy i kompletny. Działanie organu administracji na podstawie prawa (art. 6 K.p.a.) obejmuje oprócz ustalenia jaka norma prawna obowiązuje, także ustalenie rozumienia tej normy (wykładnię), zaś w dalszych etapach stosowania prawa ustalenie, które fakty uznaje się za udowodnione na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów ( art.7 i 77 §1 K.p.a.), by w końcu dokonać subsumpcji tych faktów pod stosowaną normę prawną i określić następstwa prawne. Działanie zaś sądu, dokonującego badania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, w pierwszej kolejności polega na przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ jest prawidłowy, a następnie skontrolowaniu procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W ocenie sądu, przyjęty przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu stan faktyczny nie do końca został ustalony w sposób prawidłowy. Wojewoda ustalił, że: "W § 15 ust. 3, § 15 ust. 5 i § 15 ust. 19 ww. aktu, dla terenów oznaczonych odpowiednio na rysunku planu symbolami 3D, 5MN/Utp/U oraz 19 MN/Utp ustalono przeznaczenie terenów: teren zabudowy usługowej (3D), teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny usług turystycznych - pensjonaty z dopuszczeniem usług komercyjnych (5MN/Utp/U), teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny usług turystycznych, pensjonaty (19 MN/Utp). Tymczasem z wyrysu ze studium, dołączonego do uchwały Nr XXVII/214/12 wynika, że w odniesieniu do powyższych obszarów Rada określiła kierunek zagospodarowania oraz użytkowania jako parki, skwery, zieleńce. W konsekwencji, przewidziane kwestionowaną uchwałą przeznaczenie terenów o symbolach 3U, 5MN/Utp/U oraz 19 MN/Utp nastąpiło z naruszeniem ustaleń studium uchwalonego uchwałą Nr L VI/398/20 10 Rady Gminy Rewal z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal". W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że organ nadzoru winien badać zgodność planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, a nie odczytywać treść studium z "wyrysu ze studium, dołączonego do uchwały Nr XXVII/214/12". Ponadto, nie można odczytywać treści danego aktu jedynie z załącznika graficznego, gdyż wszelkie ustalenia szczegółowe tak w planie, jak i studium, zamieszczone są w części tekstowej tych aktów. Na wyrysie ze studium, w ocenie sądu, w porównaniu z załącznikiem graficznym do uchwały Nr LVI/389/2010 Rady Gminy Rewal z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal, uległa zmianie kolorystyka zapisów, co nie pozwala na dokładne zidentyfikowanie zapisów studium. Po przeprowadzeniu analizy załącznika graficznego do studium, sąd uznał, że należy się zgodzić ze stanowiskiem przedstawionym w skardze przez Wójta Gminy Rewal, iż w odniesieniu do obszarów 3U, 5MN/Utp/U oraz 19 MN/Utp na mapie zaznaczono zadrzewienia śródpolne (3U, 5MN/Utp/U) i lasy ochronne (19 MN/Utp), a nie parki, skwery, zieleńce. Zdaniem Wojewody, w § 15 ust. 17 uchwały Nr XXVIII214/12 dla terenów oznaczonych odpowiednio na rysunku planu symbolem 17MW ustalono przeznaczenie terenu do zabudowy wielorodzinnej, natomiast studium przewiduje dla tych terenów strefę turystyczno - osiedleńczą. W ocenie sądu, z wyrysu studium, ani nawet z załącznika do studium, nie da się wyczytać by w strefie turystyczno-osiedleńczej była dopuszczalna wyłącznie zabudowa inna niż wielorodzinna. W części tekstowej studium, na stronie 46 i 47, w punkcie 5.1.6 zatytułowanym "Strefy rozwoju turystyki i osadnictwa", zawierającym sformułowania ogólne mające zastosowanie do wszystkich stref turystyczno-osiedleńczych, stwierdzono: " Mieszkaniowe, komunalne budownictwo wielorodzinne nie ma dużego udziału w ogólnych zasobach mieszkaniowych, gdyż gmina sukcesywnie je prywatyzuje. W strefach turystyczno-osiedleńczych przewiduje się jednak możliwość budowy budynków komunalnych na gruntach gminnych." Zdaniem sądu, nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że w strefach turystyczno-osiedleńczych studium nie dopuszczało możliwości budowy budynków wielorodzinnych i dlatego też, w tym zakresie sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stwierdzenie powyższego, stało się podstawą uchylenia przez sąd rozstrzygnięcia nadzorczego w części obejmującej § 15 ust.3,5,17 i 19. Z kolei, w § 15 ust. 37 kwestionowanej uchwały, Rada wprowadziła ustalenia szczegółowe dla terenów komunikacji, w tym dla terenu oznaczonego symbolem 4KDd. W ocenie organu nadzoru, którą sąd podziela, z analizy wyrysu studium, a także z załącznika graficznego do studium oraz planu wynika, że przebieg drogi oznaczonej jako 4KDd, w załączniku graficznym planu jest odmienny od przebiegu drogi zaznaczonej w studium. Argumentacja skargi, że w tekście studium, na stronie 54 pkt 6.1.2. ustalono, że "układ sieci dróg w gminie w związku z jej rozwojem wymaga uzupełnień i przekształceń" i w związku z tym, projektowana droga w planie ma inny przebieg, zdaniem sądu, nie stanowi podstawy do dokonania w planie zmiany przebiegu drogi, a stanowi jedynie uzasadnienie do wprowadzenia w studium nowej drogi. Wymagana przepisem art. 20 ust. 1upzp zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej, niemniej dość radykalnej zmiany przebiegu drogi nie można uznać jedynie za uszczegółowienie jej przebiegu. W ocenie sądu, powyższe stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego określonej w art.20 ust.1 upzp. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.