II SA/Sz 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi O. Z. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, III. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej O. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Starosta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], powołując się na art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1265 i 1149 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") orzekł o obowiązku zwrotu przez O. Z. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") nienależnie pobranego świadczenia, tj. stypendium za okres od 5 marca 2018 r. do 30.04 2018 r. w kwocie [...] zł. 2. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, w którym podała, że na dzień rejestracji w PUP nie miała żadnej wiedzy, iż w dniu 28 maja 2018 r. zostanie jej przyznany zasiłek pielęgnacyjny ze względu na chore dziecko. 3. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że po rejestracji Skarżącej w PUP B. w dniu 02.01.2018 r. oraz przyznaniu ww. prawa do stypendium od dnia 05.03.2018 r. do 04.03.2019 r. (decyzja z dnia [...] r., Nr [...]), a także prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 02.04.2018 r. do 1.01.2019 r. Starosta [...] w dniu 6 czerwca 2018 r. powziął informację od Burmistrza B., że Skarżąca od dnia 1 marca 2018 r. posiada prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (Lp. 25 części II akt administracyjnych). Organ na wstępie podkreślił, że w związku z tym, że wyszły na jaw powyższe okoliczności, Skarżąca została na mocy decyzji z dnia [...] r. pozbawiona statusu osoby bezrobotnej. W ocenie organu status ten jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania tego statusu niezbędne jest nie tylko niezatrudnienie ale także nie wykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też uzyskiwanie przychodu z innych źródeł. Także fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje brakiem możliwości uzyskania lub utratą statusu osoby bezrobotnej. Organ wskazał, że z dyspozycji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j, który był podstawą orzeczenia Starosty z dnia [...] r. u.p.z.p. wynika bowiem jednoznacznie, że przyznanie statusu bezrobotnego uniemożliwia fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie sam fakt jego przyznania. Organ wskazał, że Skarżąca ma prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego już od dnia 1 marca 2018 r., co skutkuje tym, że z tym dniem przestaje spełniać warunek z art. 2 ust. 1 ustawy i traci status osoby bezrobotnej. A skoro stypendium w okresie odbywania przygotowania zawodowego przysługuje tylko bezrobotnemu co wynika z treści art. 53 lit a) i g), to tym samym nie przysługuje ono osobie, która nie ma tego statusu. Organ wskazał, że oczywistym jest w tej sprawie, że na dzień rejestracji Skarżąca nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego i nie mogła przewidzieć, że takie świadczenie w przyszłości może uzyskać, to jednak nie sposób nie zauważyć, że jej status podczas bycia osobą bezrobotną uległ zmianie z dniem 1 marca 2018 r. To z kolei, w ocenie Organu jest istotne z punktu widzenia orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, bowiem Skarżąca została pouczona, że zobowiązuje się do jego zwrotu w przypadku niespełnienia warunków w ustawie. Organ przypomniał, że w świetle art. 76 ust. 1 osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Art. 76 ust. 2 pkt 1 stanowi zaś, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. 4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z., polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, iż Skarżąca pobierając świadczenie, tj. stypendium działała w złej wierze, podczas gdy okoliczności całego postępowania jednoznacznie wskazują, iż zła wola u Skarżącej nie wystąpiła. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała na różnicę pomiędzy pojęciem "świadczenie nienależne", a "świadczenie nienależnie pobrane", które w ocenie Skarżącej nie zostały rozróżnione w zaskarżonych decyzjach Wojewody Z. oraz poprzednio Starosty B. . "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechania). Oznacza to, iż w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego" jego pobraniu towarzyszyło zawinione działanie beneficjenta, który działając w złej wierze, miał świadomość nienależności pobrania. Wymaga to od organu wykazania w postępowaniu dowodowym negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2244/16, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 1034/08 ). Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda Z. oraz poprzednio Starosta B. orzekali na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, w którym mowa jednoznacznie o świadczeniu nienależnie pobranym, a nie świadczeniu nienależnym. Konsekwencją tego jest to, iż Organ musiał wykazać, iż zachowanie Skarżącej było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych tj. można przypisać Skarżącej określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechania). Jednakże Organ zarówno I instancji oraz II Instancji tego nie wykazał, gdyż wykazać nie mógł, bo ze wszystkich okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że u Skarżącej nie wystąpiła zła wiara, w trakcie pobierania spornego świadczenia, tj. stypendium. Skarżąca wskazała, że pobierając świadczenie z Powiatowego Urzędy Pracy w B. nie miała wiedzy oraz świadomości, że zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a w konsekwencji będzie musiała zrezygnować z kontynuowania przygotowania zawodowego, gdyż dziecko Skarżącej będzie wymagało stałej opieki. Skarżąca podniosła, że nie miała zamiaru wprowadzać w błąd Organu, a co więcej nie miała świadomości pobierając świadczenie, że zostanie przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne, w związku z chorobą jej dziecka, a w konsekwencji będzie musiała przerwać dalsze przygotowania zawodowe. Skarżąca uwypukliła, że nie miała fizycznej możliwości posiadać takiej wiedzy, a co więcej nie mogła nawet tego przewidzieć, że za jakiś czas tj. ok. 20 maja 2018 roku złoży wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż nie miała wiedzy, że jej dziecko wymaga stałej opieki i otrzyma orzeczenie o niepełnosprawności swojego dziecka, gdyż jak wyżej zostało wskazane nie sposób przewidzieć choroby swego dziecka. Nawet wiedząc wcześniej o terminie posiedzenia Powiatowej Komisji do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Skarżąca nie była w stanie przewidzieć jaką decyzję komisja podejmie. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 7. Materialnoprawną podstawę decyzji Organów obu instancji stanowił przepis art. 76 ust. 1 oraz art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z.. Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.p.z. osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za świadczenie pobrane niezależnie rozumieć zaś należy m.in., zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.r. świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. 8. Treść przywołanych powyżej przepisów wskazuje, że ustawodawca w art. 76 ust. 1 i 2 u.p.z. wprowadza obowiązek zwrotu "nienależnie pobranego świadczenia", a nie "świadczenia nienależnego". Rozróżnienie obydwu pojęć ma tymczasem zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na błędne utożsamianie pojęcia "świadczenia nienależnego" i "świadczenia nienależnie pobranego". Jak trafnie zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1270/14, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostało przyznane i wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy. Wspomniane rozróżnienie pojęć, przyjęte zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle instytucji zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, z dnia z 4 października 2011 r. sygn. akt I OSK 762/11). Wyodrębnić więc należy dwa elementy, których stwierdzenie pozwala na uznanie odpowiedzialności świadczeniobiorcy i nałożenie na niego obowiązku zwrotu pobranego świadczenia – element obiektywny i element subiektywny. Element obiektywny oznacza wypłatę świadczenia bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Element subiektywny wymaga z kolei określonej świadomości świadczeniobiorcy. Samo odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje bowiem dyspozycji powołanego przepisu. 9. Przenosząc powyższe rozważania na tę sprawę podnieść należy, że Skarżąca w dniu 5 marca 2018 r. została skierowana przez Starostę B. – Powiatowy Urząd Pracy w B. na przygotowanie zawodowe dorosłych. Zgodnie z treścią skierowania Skarżąca została poinformowana o prawach i obowiązkach związanych z uczestnictwem w przygotowaniu zawodowym, co nie jest sporne w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł o przyznaniu Skarżącej prawa do stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie odbywania przygotowania zawodowego W dniu 23 maja 2018 r. do PUP wpłynęło oświadczenie Skarżącej (k. 24), w którym rezygnuje ona z odbywania przygotowania zawodowego. Jako powód wskazała uzyskanie przez syna orzeczenia o niepełnosprawności, zgodnie z którym wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Adnotacja o orzeczeniu także znajduje się w aktach sprawy (na oświadczeniu o zmianie danych, k- 23). W aktach sprawy znajduje się także informacja Burmistrza B., że decyzją z dnia [...] r. przyznano Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2018 r. w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. 10. Wskazać w miejscu należy, że nałożenie zaskarżoną decyzją na Skarżącą obowiązku zwrotu pobranego świadczenia - stypendium za wskazany okres, było skutkiem decyzji wydanych przez Starostę B. , które dotyczyły utraty przez Skarżącą m.in. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 marca 2018 r., zasiłku dla bezrobotnych czy też prawa do stypendium. Poza sporem jest, że od żadnej z tych decyzji Skarżąca nie wniosła odwołania. Jednak, czego zdaje się nie zauważać Organ, pomimo wskazania w podstawie prawnej decyzji o utracie przez Skarżącą statusu osoby bezrobotnej art. 33 ust. 4 pkt 11 u.p.z., wcale nie musi to oznaczać winy Skarżącej w działaniu polegającym na przerwaniu przygotowania zawodowego ani tym bardziej świadomości, że pobrała świadczenie nienależne. Podkreślenia bowiem wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne zostało Skarżącej przyznane w dniu [...] r. ale od 1 marca 2018 r. Trudno zatem w tym przypadku wskazywać na winę Skarżącej. Nie mogła ona, nawet mimo choroby dziecka przewidzieć, że świadczenie zostanie jej przyznane z datą wsteczną. Za prawidłowe natomiast należy uznać jej działanie polegające na niezwłocznym poinformowaniu Organu o niemożności kontynuacji przygotowania zawodowego. 11. Mając na uwadze powyżej przedstawioną sytuację faktyczną w sprawie oraz poczynione wcześniej rozważania stwierdzić należy, iż Organy obu instancji rozstrzygając w przedmiocie uznania stypendium za świadczenie pobrane nienależnie ograniczyły się do stwierdzenia zaistnienia elementu obiektywnego uznania odpowiedzialności świadczeniobiorcy, tj. okoliczności przerwania przez Skarżącą przygotowania zawodowego i przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko, jednocześnie nieprawidłowo dokonały weryfikacji elementu subiektywnego związanego ze stosunkiem wolicjonalnym (zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 u.p.z.) Skarżącej względem zaistniałych okoliczności. Nie budzi wątpliwości, iż za bezrobotnego może być uznana osoba, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie pobiera (...) świadczenia pielęgnacyjnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j u.p.z.). Powyższe powoduje bezsprzecznie, że stypendium jako świadczenie, przyznane świadczeniobiorcy po utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej należy uznać jako świadczenie nienależne, tj. przyznane w sytuacji odpadnięcia podstawy prawnej do jego przyznania. 12. Sytuacja powyższa jednak nie zaistniała w tej sprawie. Organy obu instancji nie wzięły bowiem pod uwagę, iż przyznanie Skarżącej świadczenia w postaci stypendium nastąpiło w okresie, kiedy posiadała ona status osoby bezrobotnej, a okoliczności pozbawiające ją tego statusu jeszcze nie nastąpiły, co jest oczywiste. W momencie pobierania przyznanego świadczenia Skarżąca nie mogła zatem mieć świadomości wystąpienia okoliczności pozbawiającej ją uprawnienia do pobrania przedmiotowego świadczenia, gdyż okoliczność ta wystąpiła później na skutek przyznania jej - decyzją z [...] r. r. - wnioskowanego na niepełnosprawnego syna świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną od 1 marca 2018 r. Weryfikacja elementu subiektywnego nie pozwala na uznanie, iż Skarżąca, pobierając przedmiotowe świadczenie, działała w złej wierze, nie informując Organu o znanej jej zmianie sytuacji prawnej mającej wpływ na uprawnienia wynikające z u.p.z. Z art. 74 u.p.z. jednoznacznie wynika, że moment, w jakim rodzi się obowiązek powiadomienia organu, to moment wystąpienia określonych zmian. Dla oceny, czy spełniony został element subiektywny wynikający z definicji świadczenia pobranego nienależnie konieczne jest zatem ustalenie czasu, w jakim świadczeniobiorczyni uzyskała wiedzę co do wystąpienia okoliczności obligujących ją do powiadomienia organu (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/GL 459/14). W tej sprawie pobranie przez Skarżącą przyznanego świadczenia nastąpiło w okresie, gdy spełniała ona wszelkie warunki do jego uzyskania. Uznanie, iż świadczenie to pobrane zostało nienależnie, jest więc w ocenie Sądu konstatacją mylną. 13. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji. Wobec oczywistości sprawy i uznając, że zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd jednoczenie na podstawie art. 145 § 3 postępowanie to umorzył.