II SA/Sz 480/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1, art. 107 § 4, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 22, art. 5 ust. 2, art. 16a, art. 24 ust. 1, ust. 2a, art. 25 ust. 1, art. 30, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), działający z upoważnienia Burmistrza W., Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił A. N. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego za opiekę nad W. Ż. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że przedmiotowe świadczenie przysługuje osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził, że z analizy dokumentów, które A. N. przedstawił do wniosku wynika, że jest on osobą zobowiązaną do alimentacji względem W. Ż. w drugim stopniu. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy ustało z dniem 31 maja 2011 r. i wygasło w trybie art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy, czyli z upływem czasu, na jaki zostało zawarte. Organ pierwszej instancji uznał, że A. N. nie zrezygnował z podjętej pracy w celu sprawowania opieki nad babcią W. Ż. tylko nie została mu przedłużona umowa o pracę z przyczyn od pracownika niezależnych. Z tego względu organ uznał, że wnioskodawca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. A. N. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie. Do odwołania dołączył swoje oświadczenie z dnia [...] r. oraz oświadczenie pracodawcy, u którego ostatnio był zatrudniony. Pracodawca w oświadczeniu podał, że chciał przedłużyć A. N. umowę o pracę, lecz pracownik nie mógł podjąć dalszej współpracy, w związku z opieką nad schorowaną babcią, która potrzebuje całodobowej opieki. Pracodawca w zaistniałej sytuacji nie przedłużył stronie umowy o pracę, choć był sumiennym i odpowiedzialnym pracownikiem. Odwołujący się w swym oświadczeniu potwierdził fakty powołane przez pracodawcę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 oraz art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy przedstawił przesłanki uprawniające do ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym konieczność spełnienia kryterium dochodowego, tj. że łączny dochód osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty [...] zł netto. Organ odwoławczy ustalił, że W. Ż. legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. A. N. mieszka z babcią i sprawuje nad nią opiekę, nie posiada własnego dochodu. Natomiast W. Ż. otrzymuje rentę, w wysokości [...] zł miesięcznie, zatem dochód na osobę w tej rodzinie wyniósł [...] zł. Kolegium podzieliło – co do zasady - stanowisko organu pierwszej instancji, że A. N. specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jednakże z innych przyczyn niż ustalił to organ I instancji. Kolegium ustaliło, że nie została spełniona przesłanka dotycząca dochodu, bowiem dochód na rodzinę wnioskodawcy, wynoszący [...] zł, przekraczał ustawowe kryterium. Organ odwoławczy nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji, że odwołujący się nie zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że A. N. wraz z odwołaniem przedłożył oświadczenie ostatniego pracodawcy z dnia [...] r., z którego wynika, że A. N. nie chciał podjąć dalszej współpracy, z uwagi na konieczność opiekowania się babcią. Biorąc jednak pod uwagę, że nie został spełniony w sprawie warunek dotyczący kryterium dochodowego, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe świadczenie odwołującemu się nie przysługuje. A. N. wniósł, za pośrednictwem organu odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Skarżący uznał decyzję organu odwoławczego za krzywdzącą, w związku z przyjęciem przez organ dochodu za rok[...] , jako dochodu rodziny. Skarżący zauważył, że wysokość ustawowego kryterium dochodowego wynosi [...] zł, a w okresie zasiłkowym od [...] r., prawo do świadczeń rodzinnych, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustala się na podstawie dochodu osiągniętego w roku [...] r. W związku z tym, skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie i przeliczenie dochodu uprawniającego do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę A. N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Według organu odwoławczego, skarżący nie wniósł do sprawy nowych okoliczności, mogących mieć wpływ na zmianę decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 17 października 2013 r., Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3, art. 7 i art. 77 K.p.a. Prokurator wskazał, że decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż w podstawie prawnej wskazano inne przepisy niż cytowane w uzasadnieniu. Nadto w aktach sprawy brak jest dowodów, z których wynikałaby wysokości osiągniętych dochodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola dokonana w tejże sprawie pod względem zgodności z prawem działań organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Z uwagi na wniosek skarżącego zawarty w skardze należy wyjaśnić, że Sąd w ramach rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej, nie jest władny podejmować działań polegających na ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Rolą bowiem sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działań organów administracji publicznej. W przypadku naruszenia prawa, Sąd eliminuje rozstrzygnięcie i przekazuje właściwemu organowi sprawę administracyjną do ponownego rozpoznania wraz z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Sąd nie jest natomiast władny zastępować organów administracji publicznej w wykonywaniu przez nie przewidzianych prawem obowiązków przez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach czy obowiązkach strony, o co wniósł skarżący. Zaskarżona przez A. N. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., Nr [...] została wydana w postępowaniu odwoławczym w sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie do brzmienia art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., Nr 1548), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem wprowadzonym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Przyznanie powyższego świadczenia uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek wynikających z art. 16a ustawy. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust.1 art. 16a ustawy oraz przesłanki określonej w art. 16a ust.2 tej ustawy, tj. kryterium dochodowego. Organ I instancji uznał, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia u ostatniego pracodawcy, gdyż stosunek pracy ustał na skutek upływu czasu na jaki zawarta była umowa o pracę, zatem nie zrezygnował z zatrudnienia w celu opieki nad babcią. Organ odwoławczy nie podzielił powyższego stanowiska organu I instancji, i w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowisko to jest w pełni uzasadnione. Z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wynika uzależnienie spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (np. świadczonego w formie umowy o pracę) od ustania tegoż zatrudnienia w określonym prawem trybie. Istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel, dla którego zatrudnienie ustaje. Musi istnieć wyraźny bezpośredni związek przyczynowy (albo też czasowy), między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. (por. wyrok. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 506/13 opubl. w Lex nr 1343997). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że istniała możliwość kontynuowania zatrudnienia przez skarżącego, jednakże z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną babcią, nie był on w stanie świadczyć pracy. Okoliczność ta, oceniona w świetle wymagań stawianych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadniała przyjęcie, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w sposób ustawą przewidziany. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynika bezspornie, że W. Ż. legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] r. stwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z ustaleń opartych o wywiad środowiskowy wynika, że wnioskodawca wykonuje wszelkie niezbędne obowiązki, jakie spoczywają na nim jako opiekunie niepełnosprawnej babci. Jak wskazał sam zainteresowany, nie jest zarejestrowany jako bezrobotny, gdyż nie jest gotowy do podjęcia zatrudnienia, właśnie z uwagi na konieczność opieki nad W. Ż. Córka W. Ż., A. C. złożyła oświadczenie, że nie może sprawować opieki nad matką, gdy sama jest chora i wymaga całodobowej opieki. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu odwoławczego, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, zasiłek specjalny nie może zostać przyznany. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy przyjął, iż wysokość dochodu na osobę w rodzinie, stanowi kwotę [...] zł, a skoro ustawowe kryterium wynosi [...] zł, to należało odmówić przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ odwoławczy nie wskazał jednak na podstawie jakich dowodów i zasad ustalił dochód na osobę w rodzinie, zatem to ustalenie nie poddaje się kontroli Sądu. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 16a ust. 2 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4 - 9 stosuje się odpowiednio. W przypadku, gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia, zgodnie z art. 16a ust. 4 pkt 2a, za dochód rodziny, uważa się dochód osoby wymagającej opieki. W rozpoznawanej sprawie, niesporne jest, że jedynym dochodem jest renta otrzymywana przez W. Ż. Przy ustalaniu dochodu rodziny uprawniającego do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego trzeba mieć na względzie przepis art. 3 ust. 2 pkt 2a ustawy, z którego wynika, że dochód na członka rodziny – oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4b. Z kolei art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi, że okres zasiłkowy obejmuje okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (w tym dla specjalnego zasiłku opiekuńczego). Z tego względu, skoro A. N. wystąpił z podaniem o przyznanie przedmiotowego świadczenia w dniu [...] r., a zatem w trakcie trwającego okresu zasiłkowego [...], to właściwe dla rozpatrzenia żądania skarżącego, będą informacje o dochodach uzyskanych w rodzinie osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki za rok kalendarzowy [...] r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozpoznając sprawę A. N., w świetle spełnienia ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika dla organu administracji publicznej obowiązek, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego. Kierując się normą/normami prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są niezbędne (patrz. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2012 r., s. 58-59). Z kolei z art. 77 § 1 K.p.a., wynika obowiązek organu do przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich okoliczności istotnych dla wyniku załatwienia sprawy. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego to również obowiązek wnikliwego i wszechstronnego poddania analizie dowodów zebranych w sprawie. Jak wynika z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem każdej decyzji administracyjnej, oczywiście istnieją wyjątki od tej reguły (art. 107 § 4 i § 5 K.p.a.), jednakże nie dotyczy do przypadku załatwienia sprawy z wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uzasadnienie decyzji powinno stanowić potwierdzenie prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Do najistotniejszych wadliwości uzasadnienia zalicza się m.in. jego niepełność. Tak też stało się w przypadku zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Kolegium nie przedstawiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnych dowodów w oparciu, o które ustaliło dochód rodziny. Sąd na podstawie akt sprawy nie był w stanie skontrolować rozstrzygnięcia organu odwoławczego pod kątem zgodności z prawem ustaleń dochodu rodziny. Trafnie podniósł Prokurator, że organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji przywołał przepis art. 17 ust. 1,2 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnoszący się do zasiłku pielęgnacyjnego, zamiast prawidłowo art. 16a tej ustawy. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą organu odwoławczego będzie ustalenie dochodu w rodzinie wnioskodawcy w oparciu o prawidłowo zebrane dowody i przy uwzględnieniu zasad określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Reasumując z powyżej przedstawionych przyczyn, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w pkt I wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., w pkt II orzeczenia.