II SA/Sz 494/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 września 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w D. wpłynęło zawiadomienie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...], dotyczące wybudowania przez C.S. komina na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] na terenie działki nr [...]. Do protokołu z oględzin sporządzonego w dniu 1 października 2013 r. C.S. oświadczył, że komin wybudował we wrześniu 2013 r. oraz że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego komina. Decyzją z dnia 22 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał C.S. przedłożenie we wskazanym terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane oraz pozytywny protokół kominiarski ze sprawdzenia wybudowanego komina sporządzony przez mistrza kominiarskiego. Po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. stwierdził wykonanie przez C.S. obowiązku nałożonego ww. decyzją. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stając na stanowisku, że prowadzenie robót w przedmiotowym obiekcie wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Po wystąpieniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. do Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S., organ ten, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r., umorzył postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska (uzgodnienia) w niniejszej sprawie, z uwagi na brak podstawy prawnej do zajęcia stanowiska. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na C.S. obowiązek doprowadzenia układu konstrukcyjnego (wybudowanego komina lub istniejącej konstrukcji dachowej) znajdującego się na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez dostosowanie ww. układu konstrukcyjnego w taki sposób, aby był zgodny z wymaganiami § 265 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego "piec z kamienia, cegły, kafli i podobnych materiałów niepalnych oraz przewody spalinowe i dymowe powinny być oddalone od łatwo zapalnych, nieosłoniętych części konstrukcyjnych budynku co najmniej 0,3 m, a od osłoniętych okładziną z tynku o grubości 25 mm na siatce albo równorzędną okładziną - co najmniej 0,15 m". Termin wykonania robót budowlanych określono do 30 maja 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 15 maja 2014 r. przeprowadził ponowne oględziny stwierdzając między innymi, że komin przylega do elementu konstrukcyjnego dachu (do drewnianej krokwi) a do komina podłączony jest piec na opał stały (typu koza). C.S. do protokołu z oględzin oświadczył, że komin wykorzystuje jako przewód dymowy oraz podtrzymał swoje stanowisko (oświadczenie) zawarte w protokole z oględzin z dnia 1 października 2013 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przez błędne jego zastosowanie i nałożenie obowiązku doprowadzenia układu konstrukcyjnego do stanu zgodnego z prawem, zamiast właściwego w przedmiotowej sprawie nakazu rozbiórki części obiektu. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 52 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji po opisaniu przebiegu postępowania w sprawie stwierdził, że C.S. samowolnie przeprowadził we wrześniu 2013 r. roboty budowlane, polegające na wybudowaniu komina na strychu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w taki sposób, że przewód dymowy przylega bezpośrednio do nieosłoniętej drewnianej krokwi, stanowiącej element konstrukcyjny dachu budynku, co narusza § 265 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wykonane roboty budowlane nie podlegają regulacjom art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a organ pierwszej instancji prawidłowo prowadzi niniejsze postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 7 tej ustawy. Odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego konieczności zbadania, czy inwestor legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości uprawniającym do wykonania zrealizowanych samowolnie robót budowlanych, organ stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych jedynie w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a nie cywilnego. W przypadku robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności, współwłaściciele mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Organ wyjaśnił, że roboty budowlane wykonywane na podstawie nakazu organów nadzoru budowlanego, w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie stanowią nowego zamierzenia inwestycyjnego i nie wymagają uzyskania odrębnej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na nakazaniu doprowadzenia układu konstrukcyjnego (wybudowanego komina lub istniejącej konstrukcji dachowej) do stanu zgodnego z prawem, co jest równoznaczne z nałożeniem obowiązku przeprowadzenia kolejnej inwestycji, która prowadzić ma do przebudowy konstrukcji dachowej lub budowy komina w innym miejscu; - przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji art. 51 Prawa budowlanego prowadzącej do przyjęcia, że norma niniejszego przepisu ma na celu doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót jedynie w aspekcie prawa administracyjnego z całkowitym pominięciem zgodności z prawem cywilnym. Wspólnota powołując się na wyroki sądów administracyjnych podkreśliła, że obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie inwestor w żaden sposób nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Niesporne i prawidłowe, w ocenie Sądu, są poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia faktyczne w sprawie. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że C.S. samowolnie przeprowadził we wrześniu 2013 r. roboty budowlane polegające na wybudowaniu komina na strychu budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Przy tym komin ten przylega bezpośrednio do nieosłoniętej drewnianej krokwi stanowiącej element konstrukcyjny dachu budynku, co jest niezgodne z § 265 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Przepis ten stanowi bowiem, że piec z kamienia, cegły, kafli i podobnych materiałów niepalnych oraz przewody spalinowe i dymowe powinny być oddalone od łatwo zapalnych, nieosłoniętych części konstrukcyjnych budynku co najmniej 0,3 m, a od osłoniętych okładziną z tynku o grubości 25 mm na siatce albo równorzędną okładziną - co najmniej 0,15 m. Trafnie została rozważona w prowadzonym postępowaniu możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, jeżeli okazałoby się, że istnieje szansa doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem. Niewłaściwie jednak organ odwoławczy uznał, że w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie jest istotne badanie, czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości w której zrealizowano samowolnie roboty budowlane. Przyznać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występowały poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 120/12). Tym niemniej uprawnione jest już stwierdzenie, że przeważył pogląd, który skład orzekający w sprawie podziela, wedle którego, nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie – inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 5 a contrario Prawa budowlanego – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowalnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12 - dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Przy takiej wykładni przywołanych przepisów ustawy Prawo budowlane Sąd stwierdził, że zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W sprawie samowolnego wybudowania komina na strychu budynku mieszkalnego przy ul. [...], a więc prac niewątpliwie ingerujących w części wspólne tego budynku, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku braku wiedzy organu w tym zakresie konieczne było ustalenie tej okoliczności, choć już z treści odwołania z dnia 15 grudnia 2014 r. Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] zdaje się wynikać, że takowym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor najprawdopodobniej nie dysponował i nie dysponuje. Ponownie rozpoznając sprawie Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu co do wykładni przywołanych przepisów Prawa budowlanego i w zależności od ustaleń dotyczących legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oceni możliwość doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wys. 500 zł Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.