II SA/Sz 497/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 4 pkt 11, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 r. ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r. w sprawie ustalenia E. R. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta ustalił opłatę adiacencką w wys. [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w obr. ewid. S., gmina S., stanowiącej własność E. R., spowodowanego budową sieci kanalizacyjnej. We wniesionym od ww. decyzji odwołaniu E. R. zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 K.p.a. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] r. przedstawiło regulacje prawne wynikające z przepisów art. 143, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznało, że ziściły się wszystkie przesłanki uprawniające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Stworzenie warunków podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej nastąpiło w dniu [...] r., o czym świadczy protokół odbioru końcowego inwestycji pn. "Kanalizacja Zachód -skanalizowanie miejscowości w Gminie S. wraz z uporządkowaniem gospodarki ściekowej - I etap". Kolegium dokonało analizy operatu szacunkowego z dnia [...] r. autorstwa uprawnionego rzeczoznawcy i stwierdziło, że podważenie operatu szacunkowego jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych i uzasadnionych merytorycznie zasad wiedzy. Argumentacji takiej strona skarżąca nie przedstawiła. Znajomość rynku nieruchomości oraz transakcji takimi nieruchomościami w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego popytu oraz podaży stanowi wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy. Strona skarżąca kwestionując operat powinna przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej dla wykazania, że na skutek wybudowania infrastruktury technicznej wartość nieruchomości nie wzrosła lub wzrosła, lecz w mniejszej wysokości. Przeciwdowodu skarżąca jednak nie przedstawiła. Zdaniem organu, sporządzony operat jest należycie uzasadniony i w koniecznym zakresie uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy zawartymi w piśmie z dnia [...] r., odnoszącymi się do zarzutów odwołującej się. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że prowadząc postępowanie odwoławcze nie mogło zbyt głęboko wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Kolegium ocenia operat szacunkowy jedynie pod względem formalnym. Bada, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wynika to m.in. z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1014/07. Kolegium, powołując się również na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie stwierdziło, że jest związane ustaleniami operatu szacunkowego, co oznacza, że nie może orzekać o wysokości opłaty z pominięciem wyników operatu szacunkowego. Podsumowując Kolegium uznało, że wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej nie budzi wątpliwości, zaś organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał rozstrzygnięcie zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. E. R. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 143 ust. 1 i 2, art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 1 i 2, art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; - przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w jej ocenie, nie został udowodniony wzrost wartości nieruchomości całej działki w stopniu obliczonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca podkreśliła, że działka o pow. [...] ha ma kształt wydłużonego prostokąta i jest położona na terenie użytkowanym rolniczo. Nie ma jeszcze wybudowanych dróg dojazdowych. Przyłącze kanalizacyjne zlokalizowane jest przy północnej granicy działki. Ze względu na projektowaną drogę wewnętrzną, określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. jako [...], przyłącze to obsługiwać może tylko jedną, północną część działki. Pozostała powierzchnia działki musi mieć wykonaną sieć wewnętrzną kanalizacyjną. Zatem wartość całej działki się zwiększy pod warunkiem dodatkowych inwestycji. Z tej przyczyny, zdaniem skarżącej, maksymalna opłata adiacencka powinna wynosić 50% naliczonej wartości przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli [...] zł. Skarżąca zarzuciła rzeczoznawcy majątkowemu, że nie uwzględnił on położenia działki, jej faktycznego przeznaczenia w planie, istniejących gospodarstw rolnych i zabudowy usługowej, przyjęcia do porównania działek z innych miejscowości o mniejszym areale i gotowych do zabudowy. Ponadto, brak jest odbioru wybudowanej kanalizacji, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, co oznacza, że nie stworzono warunków do podłączenia się do tej kanalizacji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem skargi stała się decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wybudowaniem sieci kanalizacyjnej. Warunki umożliwiające ustalenie opłatę adiacenckiej z tego tytułu zostały określone w przepisach art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147). Jednym z tych elementów jest wykazanie przez organ wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Przy tym uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej uzależnione jest od uprzedniego stworzenia warunków do podłączenia danej nieruchomości do konkretnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 148b ust. 1 ww. ustawy stanowi, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Do przepisów tych zaliczyć można m.in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 328), czy też ustawy z dnia 13 września 1996 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że odesłanie do odrębnych przepisów, wedle których należy oceniać stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej ma określone znaczenie prawne. Istotne jest przy tym, aby podłączenie nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej było potencjalnie możliwe nie tylko pod względem technicznym ale zgodne z prawem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 391/16). Podkreślił to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1921/10, wskazując, że do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie infrastruktury technicznej, według reguł wynikających z Prawa budowlanego, nie może funkcjonować, a korzystanie z niego jest nielegalne. W przypadku sieci wodociągowo - kanalizacyjnej datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do tej sieci, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, jest nie data odbioru robót, ale data skutecznego zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i zgłoszeniu do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty można mówić o istnieniu technicznych możliwości świadczenia usług, bowiem dopiero wówczas powstanie możliwość legalnego świadczenia tych usług i użytkowania sieci. Do czasu zawiadomienia właściwego organu przez inwestora o zakończeniu budowy sieci nie mogła ona funkcjonować, a użytkowanie jej byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 291/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 393/15). Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że tak rozumiana możliwość stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącej do wybudowanej sieci kanalizacyjnej nie została przez organy obu instancji należycie wyjaśniona. Również rzeczoznawca majątkowy przedwcześnie przyjął jako datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i datę, na którą określono stan nieruchomości – dzień [...] r. W dniu [...] r. dokonano odbioru końcowego inwestycji pn. "Kanalizacja Zachód – skanalizowanie miejscowości w Gminie S. wraz z uporządkowaniem gospodarki ściekowej – I etap". Sporządzony na tą okoliczność protokół z dnia 8 czerwca 2015 r., podpisany przez przedstawicieli Gminy S. (inwestora) oraz wykonawcy robót, potwierdza w tym kontekście jedynie, że obiekt odpowiada przeznaczeniu i spełnia warunki do zawiadomienia organów nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (część III, pkt 1 protokołu). W aktach sprawy brak jest natomiast informacji o dacie zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy sieci i pozwalających na ustalenie dnia, w którym sieć kanalizacyjna stała się, po względem prawnym, dopuszczona do użytkowania. Do okoliczności tych nie odniósł się również organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, pomimo sformułowania przez skarżącą zarzutu w tym zakresie. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do konstatacji o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów związanych z obowiązkiem oceny prawidłowości ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości skarżącej przed i po podłączeniu tej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej a odnoszących się do ustalenia daty stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości skarżącej do tej sieci. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To natomiast skutkować musiało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu i ustalą, czy wybudowana sieć kanalizacyjna została oddana do użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dopiero wówczas można będzie ocenić, czy w istocie zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej. Na ewentualnie dalszym etapie postępowania wyjaśniającego konieczne będzie rozważenie przydatności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z uwagi na upływ czasu od momentu jego wykonania. W tym stanie rzeczy przedwczesne staje się szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi związanych bezpośrednio ze sposobem sporządzenia operatu. Uwzględniając skargę Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej od organu, bowiem strona skarżąca, pomimo pouczenia w tym zakresie doręczonego wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy, nie złożyła w wymaganym terminie stosownego wniosku (art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).