II SA/Sz 503/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białogardzie na uchwałę Rady Gminy w Rąbinie z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr XXVI/127/05 w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z Gminnego Przedszkola w Rąbinie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej §1 i §2, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w zakresie określonym w punkcie I, nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 28 kwietnia 2005 r. Rada Gminy w Rąbinie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr XXVI/127/05 w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z Gminnego Przedszkola w Rąbinie. W § 1 tej uchwały Rada ustaliła miesięczną opłatę stałą za korzystanie ze świadczeń przedszkola, w zakresie wykraczającym poza podstawy programowe w wysokości: a) dzieci 3 - 5 letnie korzystające z 8-mio godzinnego pobytu w przedszkolu - 160,00zł. miesięcznie, b) dzieci 3 - 5 letnie korzystające z 5-cio godzinnego pobytu w przedszkolu -100,00 zł. miesięcznie, c) dzieci 6-letnie korzystające z 8-mio godzinnego pobytu w przedszkolu -ponoszą opłatę w wysokości 60,00 zł. miesięcznie, tj. za 3 godziny pobytu ( ust.1 ). Następnie Rada stwierdziła, iż opłata stała nie obejmuje dzieci sześcioletnich korzystających z 5-cio godzinnego pobytu w przedszkolu w ramach odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego (ust.2). W kolejnym § 2 ustalono, iż opłatę stałą uiszcza się niezależnie od obecności dziecka w przedszkolu w ciągu miesiąca. Pozostałe zapisy uchwały dotyczą obowiązku ponoszenia kosztów wyżywienia przez rodziców wszystkich dzieci wymienionych w § 1 (§ 3), według kalkulacji sporządzonej przez Dyrektora Zakładu Budżetowego Oświaty i Kultury w Rąbinie, ustalenia osoby zobowiązanej do wykonania uchwały (§ 4 ), utraty mocy obowiązującej przez uchwałę poprzednią ( § 5 ) oraz daty wejścia uchwały w życie - po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2005 r. ( § 6 ). Prokurator zaskarżył przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze, na podstawie art. 156§ 1 pkt 2 Kpa zarzucił uchwale, że w części dotyczącej postanowień zawartych w § 1 ust. 1 , wydana została z istotnym naruszeniem prawa tj. art.5a ust.2 pkt 1, art. 6 ust.1 pkt i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) polegającym na ustaleniu stałych opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę [...] w zakresie nauczania i wychowania przekraczającego podstawę programową wychowania przedszkolnego, bez jednoczesnego wskazania rodzaju tych świadczeń z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności opłat i oferowanych za nie świadczeń. Na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust.1. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż dniu 28 kwietnia 2005r. Rada Gminy w Rąbinie podjęła uchwałę Nr XXVI/127/05 w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z Gminnego Przedszkola w Rąbinie. Uchwałę tę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2005r. Nr 47, poz. 111. Analizując zapisy § 1 ust.1 uchwały na gruncie obowiązujących przepisów Prokurator zaznaczył, że zgodnie z przepisem art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia prawa miejscowego, obowiązującego na obszarze gminy, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Upoważnienie do ustanowienia takiego aktu wynika z art. 14 ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, który przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, jednakże z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 cyt. ustawy tj. z zastrzeżeniem, że przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Z powyższego wynika zatem, że nauczanie i wychowanie, które odbywa się w ramach podstawy programowej, jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. W takim przypadku niezbędne jest jednak określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. W tej sytuacji ogólnikowe określenie, że opłata pobierana jest za świadczenia w zakresie nauczania i wychowania przekraczającego podstawę programową wychowania przedszkolnego - tak jak to ma miejsce w zaskarżonej uchwale - należy uznać za niewystarczające zwłaszcza, że rozstrzygnięcie takie powoduje przyjęcie jednej sztywnej opłaty obciążającej rodziców (opiekunów) w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim zakresie. Taki sposób ustalenia opłaty nie pozwala poza tym na kontrolę czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Ponadto zapis taki zmusza w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez przedszkola publiczne, jak i rozmiaru tychże usług. Wskazuje na to już chociażby określenie tej opłaty w zaskarżonej uchwale jako "opłaty stałej". Natomiast obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego jest adekwatna do oferowanej mu usługi, a przy ustalaniu omawianej opłaty konieczne jest szczegółowe wykazanie za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia ww. opłaty winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Enigmatyczne stwierdzenie, że przedmiotowa opłata dotyczy świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego jest uregulowaniem sformułowanym w sposób trudny do jednoznacznego odczytania. Zawarcie takich uregulowań w uchwale będącej aktem prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Powyższy pogląd prezentowany jest również w bogatym w tej kwestii orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA z dnia [...]r. [...], wyrok WSA z dnia [...]r [...], wyrok WSA z dnia [...]r. [...],wyrok WSA z dnia [...]r. [...], wyrok WSA z dnia [...]r. [...], wyrok WSA z dnia [...]r. [...], wyrok WSA z dnia [...]r. [...]). Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, iż przy ustalaniu opłaty organ kierował się zasadami pewnej kalkulacji, które jednak w rzeczywistości nie zostały w sposób wyraźny i jednoznaczny wyartykułowane stosownymi zapisami w uchwale. Nie zmienia to jednak faktu, że ustalona opłata stanowiła pewną ekwiwalentność za usługi świadczone na rzecz beneficjentów, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, w ramach której, jak to słusznie zauważył skarżący, nauczanie i wychowanie jest bezpłatne (art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty). W rzeczywistości opłata ta stanowiła swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego w zakresie przekraczającym podstawę programową. Rada Gminy podniosła, iż podziela pogląd skarżącego, że dla przejrzystości świadczonych usług, opłata ta winna być dokładnie sprecyzowana w oparciu o stosowną kalkulację, precyzyjniej określającą ekwiwalentność w relacji podmiot świadczący konkretne usługi, a podmiot korzystający z tych usług. Zważyła, że brak jest definicji ustawowej znaczenia użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata". Opłatę jednak możemy zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Opłata stanowi więc instytucję prawno-finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z określonymi usługami i czynnościami organów samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Przedmiotowa uchwała mimo, że wyraźnie nie wskazywała określonych usług to jednak, w ocenie organu stanowiącego, realizowana była w tym duchu. Analizując treść skargi Rada Gminy doszła do wniosku, że w przyszłości zasadnym wydaje się przy ustalaniu omawianej opłaty, szczegółowe wykazanie za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co na opłacane świadczenie się składa. Uchwała winna zatem, zdaniem organu, precyzyjne określać poszczególne świadczenie przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ, ustanawiając opłatę winien określić jej wysokość jak się wydaje za każde ze świadczeń z osobna w oparciu o racjonalną kalkulację ekonomiczną. Rada Gminy nie zgodziła się jednak ze stwierdzeniem skarżącego, że ustalona w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały opłata stanowi istotne naruszenie prawa prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., [...], [...], z dnia [...] r., [...], [...], Nr [...], poz. [...]). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Zdaniem organu taka okoliczność nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Mamy tu do czynienia jedynie z nieistotnym naruszeniem prawa skutkującym nie stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie ze wskazaniem przez sąd przy wyrokowaniu, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Dodatkowo Rada poinformowała, że na skutek wystąpienia rzecznika praw obywatelskich z dnia [...] r. w tej samej sprawie co przedmiot skargi, postanowiła na sesji w dniu [...] r. podjąć uchwałę zmieniającą uchwałę nr XXVI/127/05 z dnia 28 kwietnia 2005 roku w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z Gminnego Przedszkola w Rąbinie. Na rozprawie w dniu [...] r. Prokurator, działający w imieniu Prokuratora, wniósł o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały na podstawie art.147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podtrzymał postawione zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr XXVI/127/05 Rady Gminy w Rąbinie z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z Gminnego Przedszkola w Rąbinie. Dla oceny regulacji zawartych w uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawy programowe w zakresie wychowania przedszkolnego, w dacie podejmowania uchwały, określał załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458, z późn. zm.). W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są z woli ustawodawcy bezpłatne. W tym miejscy należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż – jak słusznie zauważył organ stanowiący Gminy - nie istnieje jego definicja ustawowa. Pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Charakter zaskarżonej uchwały determinuje sposób jej publikacji i wejścia w życie. Niniejsza uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (z 2005 r. Nr 47, poz.1115) i weszła w życie z dniem 1 września 2005 r. Jak wyżej powiedziano, opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Należy więc zgodzić się z Prokuratorem, że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Trafnie więc Prokurator zakwestionował § 1 ust.1 uchwały, w którym ustalono stałą opłatę miesięczną za pobyt dzieci w Przedszkolu Gminnym w Rąbinie. Chociaż z treści zapisów § 1 ust.1 wynika, że opłata dotyczy świadczeń wykraczających poza podstawę programową, ich wysokość uzależniona została od tego w jakim wieku jest dziecko i ile godzin przebywa w przedszkolu. Zgodnie z § 1 ust.2 uchwały opłata stała nie obejmuje dzieci sześcioletnich korzystających z 5-cio godzinnego pobytu w przedszkolu w ramach odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, natomiast w § 2 ustalono, iż opłatę stałą uiszcza się niezależnie od obecności dziecka w przedszkolu w ciągu miesiąca. Sąd stwierdził, iż takie ogólnikowe ujęcie owej opłaty powoduje w istocie przyjęcie sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rodzaju dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (§ 2). Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (wyrok NSA z [...] r., [...]; wyrok WSA z [...] r., [...], [...]r., [...], wyrok WSA z [...], [...] ). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, taki właśnie charakter mają opłaty ustalone w § 1 zaskarżonej uchwały. Niejednokrotnie też sądy wskazywały na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy bowiem szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, co się na opłacenie świadczenia składa. Opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Rada winna wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwu podwodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W § 1 zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji, a wysokość opłat uzależniona została nie od rodzaju świadczenia realizowanego ponad podstawę programową lecz od wieku dzieci i czasu ich pobytu w przedszkolu, zaś w § 2 nakłada obowiązek opłaty pomimo, iż dziecko ze świadczeń nie korzysta, co w świetle upoważnienia ustawowego (art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty) stanowi istotne naruszenie prawa. W dalszej części uchwały zapisy § 3 dotyczą określenia zasad opłatności za wyżywienie dziecka w przedszkolu. Zapis ten w zasadzie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzić należy, iż po wniesieniu skargi na uchwałę Sąd, zgodnie z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie jej uwzględnienia, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały, w całości lub części, może nastąpić więc tylko wtedy, gdy zapisy uchwały pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne wystąpienie rażącego naruszenia, warunkującego stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Reasumując wskazać należy, że podejmując zakwestionowaną przez Prokuratora uchwałę, Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia prawa - art.14 ust.5 w zw. z art.6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegającego na braku wykazania rodzajowego zajęć i przypisanych do nich opłat, z których korzystałyby dzieci w ramach programu nauczania i wychowania przedszkolnego, wykraczającego poza jego podstawy programowe oraz na nie wskazaniu w sposób precyzyjny opłat za poszczególne zajęcia, a ponadto na uniezależnieniu opłat od faktycznego korzystania z zajęć dodatkowych. Naruszenie to jest istotne, gdyż jasno wynika z treści art.14 ust.5 w związku z art.6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały), że uprawnienie rady do ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych jest ograniczone do opłat za świadczenia przekraczające zakres podstaw programowych, brak zaś wymienienia konkretnych świadczeń uniemożliwia kontrolę, czy uchwała nie narusza zasady wynikającej z art.6 pkt 1 ustawy – zasady bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstaw programowych. Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w części obejmującej jej § 1 i § 2, nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 1i § 2 zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonalności uchwały orzeczono w oparciu o art.152 ww. ustawy.