II SA/Sz 516/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad sprzedaży dotychczasowym najemcom lokali mieszkalnych, stanowiących gminny zasób nieruchomości o d d a l a skargę Rada Miejska w dniu [...]r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie sprzedaży dotychczasowym najemcom lokali mieszkalnych, stanowiących gminny zasób nieruchomości. Jako podstawę prawną tej uchwały powołano w niej przepisy art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art.68 ust. 1 pkt 7 i art. 70 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000r. 46, poz. 543 z późn. zm.). Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie jako organowi nadzoru nad działalnością gminną w dniu [...] r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność § 6 tej uchwały. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w § 6 uchwały Rada Miejska postanowiła, że w kwocie udzielonej bonifikaty od ceny nabywanego lokalu mieszkalnego uwzględniona jest wartość przysługującego nabywcy roszczenia o zwrot zwaloryzowanej kaucji wpłaconej w związku z objęciem lokalu mieszkalnego w najem. Taka regulacja, zdaniem Wojewody, stanowi rażące naruszenie obowiązującego prawa. Uzasadniając to stanowisko organ nadzoru w szczególności wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr 71, poz.733 ), zawarcie umowy najmu, z wyłączeniem umowy najmu lokalu socjalnego i zamiennego oraz umowy zawieranej w związku z zamianą lokalu, może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja nie może przekraczać 12-krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy najmu. Wskazany przepis nie przewiduje obowiązku wnoszenia kaucji przez najemcę i nie określa konkretnej wysokości kaucji. Z powyższych względów wysokość kaucji wnoszonej przez najemców lokali na rzecz Miasta [...] mogła i może być różna, mogły i mogą być zawierane umowy najmu bez warunku wpłaty kaucji. Stąd organ wyprowadził wniosek, że uwzględnienie w udzielonej bonifikacie wartości przysługującego nabywcy roszczenia o zwrot kaucji, może prowadzić do nierównego traktowania nabywców w zależności od tego czy wnosili kaucję oraz w jakiej wysokości. Sytuacja taka narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda podkreślił dalej, że przyjęta w kwestionowanym przepisie uchwały regulacja narusza art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W przepisie tym ustawodawca posługuje się zwrotem " podlega zwrotowi", a zatem przypisuje wynajmującemu obowiązek zwrotu uiszczonej kaucji ( po ewentualnym potrąceniu wzajemnych roszczeń). W związku z tym wynajmujący nie może żądać od najemcy, aby ten zrezygnował z przysługującego mu roszczenia o zwrot kaucji. Takie zachowanie wynajmującego byłoby sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa i zasadami współżycia społecznego. Opisane wyżej rozstrzygniecie nadzorcze doręczone zostało Radzie Miejskiej w dniu [...]r. W dniu [...]r. ( data stempla pocztowego UP [...] na kopercie przesyłki poleconej R [...]) Miasto [...], po uprzednim podjęciu przez Radę Miejską uchwały w trybie art. 98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, wniosło za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przysługujące najemcy roszczenie o zwrot kaucji w przypadku nabycia lokalu komunalnego jest roszczeniem pieniężnym skierowanym wobec gminy jako wynajmującego i zbywającego ten lokal. Przy sprzedaży lokalu gmina, jako sprzedawca, ma również roszczenie pieniężne o zapłatę ceny. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą wprost z art. 498 kodeksu cywilnego, gdy dwie osoby są jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami, każda z nich może potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej strony, jeżeli przedmiotem obu wierzytelności są pieniądze lub rzeczy tej samej jakości oznaczone tylko co to gatunku, a obie wierzytelności są wymagalne i mogą być dochodzone przed sądem lub innym organem państwowym. Wskutek potrącenia obie wierzytelności umarzają się nawzajem do wysokości wierzytelności niższej. W świetle powyższego nie ma przeszkód prawnych, zdaniem strony skarżącej, do uznania dopuszczalności takiego potrącenia co do roszczeń, o których mowa wyżej. Tym samym dopuszczalny jest zapis § 6 w uchwale, który tak naprawdę uprawnia Prezydenta Miasta przy sprzedaży lokalu mieszkalnego do potrącenia z ceny sprzedaży roszczenia najemcy o zwrot kaucji. W ocenie skarżącego zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie jest pozbawiony racji, ale sprawę rozpatrzyć należy w szerszym aspekcie, tzn. przy uwzględnieniu interesów wszystkich stron i ich wzajemnej ocenie. Nie można bowiem przy ocenie sprawy pominąć tego że miasto ustalając bonifikatę w wysokości 95% stwarza bardzo korzystne warunki wykupu zajmowanych przez najemców mieszkań. W przypadku gdy najemca ma roszczenie o zwrot kaucji, te warunki są po prostu mniej korzystne w porównaniu z innymi, ale nadal korzystniejsze niż cena zakupu według rzeczywistej wartości lokalu. Przy założeniu, że najemca korzystając z bonifikaty, płaci za wykup mieszkania 5% rzeczywistej ceny, a jednocześnie kieruje wobec miasta roszczenie o zwrot zwaloryzowanej kaucji, może dojść do sytuacji, że Miasto z tytułu całej transakcji nie tylko nie pozyska żadnych wpływów, ale poniesie straty. W dalszej części uzasadnienia skargi odniesiono się do zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym sugestii, że gmina określając wysokość bonifikaty powinna ją tak kształtować, aby zachęcić najemców do wykupowania lokali a jednocześnie nie spowodować obciążenia budżetu gminnego z tytułu uwzględnienia roszczeń o zwrot kaucji. Wskazano, że jest to założenie czysto teoretyczne, jakiekolwiek zmniejszenie stawki bonifikaty spowodowałoby bowiem natychmiastową utratę zainteresowania najemców nabywaniem lokali i następowałoby z ewidentnym naruszeniem interesów tych najemców, którym roszczenie o zwrot kaucji nie przysługuje. Strona skarżąca wyraziła przekonanie, że rozwiązanie przyjęte w zakwestionowanym zapisie uchwały stanowi najlepszy kompromis pomiędzy ochroną uzasadnionych interesów najemców oraz uzasadnionych interesów Gminy. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do twierdzeń strony skarżącej Wojewoda zauważył, że przyjęte przez Radę w § 6 uchwały uregulowanie uniemożliwia skorzystanie przez najemców lokali komunalnych w przypadku ich nabycia od gminy, z przedstawienia do potrącenia z ceny nabycia wartości roszczenia przysługującego im z tytułu zwrotu kaucji. Z treści tego uregulowania wynika, iż przyznanie nabywcom - najemcom lokali komunalnych bonifikaty z tym związanej konsumuje obowiązek zwrotu kaucji. W ocenie organu nadzoru argumentacja skargi że ewentualne zmniejszenie stawki bonifikaty nastąpiłoby z ewidentnym naruszeniem interesów tych najemców którym roszczenie o zwrot kaucji nie przysługuje pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W myśl art. 86 w związku z art. 85. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), między innymi wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru, wojewoda - stosownie do art. 91 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy- stwierdza nieważność sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy ( w całości lub w części), w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia tego aktu, w trybie określonym w art. 90. Ustawowym warunkiem dopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jak wynika to z art. 91 ust.4, jest ustalenie, że badany w postępowaniu nadzorczym akt dotknięty jest istotnym naruszeniem prawa. Z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sadu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust.1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny lub uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze ( ust. 3 ). Analiza zebranych w niniejszej sprawie materiałów przedłożonych przez organ nadzoru wraz z odpowiedzią na skargę oraz dołączonych, na żądanie sadu, w okresie późniejszym pozwoliła stwierdzić nie tylko to, że skarga wniesiona została z zachowaniem warunków formalnych, ale dała także podstawę do stwierdzenia, że nie zostały naruszone przepisy ustawy o samorządzie gminnym, regulujące zasady sprawowania przez wojewodę nadzoru nad działalnością gminną i wydawania rozstrzygnięć nadzorczych w trybie przewidzianym w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Przechodząc do kwestii merytorycznych, stwierdzić na wstępie trzeba, że rozstrzygnięciem nadzorczym niezgodnym z prawem jest takie rozstrzygniecie, które narusza granice dopuszczalnej ingerencji wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminny (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000r.sygn. akt II SA/Wr 1060/00; OSS 2000/4/100). Z treści zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda stwierdzając nieważność § 6 Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. w sprawie zasad sprzedaży dotychczasowym najemcom lokali mieszkalnych, stanowiących gminny zasób nieruchomości uznał, że powyższy przepis rażąco narusza art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr71, poz. 733 ze zm.) oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie sądu, wyżej zrekapitulowane stanowisko organu nadzoru znajduję oparcie w przepisach prawa i prawa tego nie narusza. Kwestie związane z gospodarką nieruchomościami stanowiącymi własność komunalną uregulowane zostały miedzy innymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), której Rozdział 8 dotyczy ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości. Z art. 68 ust.1 pkt 7 tej ustawy wynika, że właściwy organ ( w stanie faktycznym niniejszej sprawy chodzi o Prezydenta Miasta, będącego organem wykonawczym gminy),może udzielić za zgodą rady gminy, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ( przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej) jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Przepisy wyżej wskazanego art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają zakazu wyrażenia przez radę gminy w podjętej uchwale, na warunkach w niej określonych, generalnej zgody na udzielenie przez właściwy organ gminy bonifikaty przy ustalaniu ceny sprzedaży bezprzetargowej nieruchomości komunalnych jako lokali mieszkalnych. Tak więc co do zasady, Rada Miejska była uprawniona do zawarcia- w uchwale w sprawie zasad sprzedaży dotychczasowym najemcom lokali mieszkalnych, stanowiących gminny zasób nieruchomości- zgody na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty od ceny sprzedaży. Istota sporu sprowadza się więc do rozstrzygnięcia , czy rada posiadała kompetencje i podstawę materialnoprawną do uchwalenia, że w kwocie udzielonej bonifikaty od ceny nabywanego lokalu mieszkalnego uwzględniona jest wartość przysługującego nabywcy roszczenia o zwrot zwaloryzowanej kaucji wpłaconej w związku z objęciem lokalu w najem. Z przepisów dotyczących zasad udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu takie upoważnienie i przesłanki nie wynikają. Przeciwnie, kwestie związane z zapłatą i zwrotem kaucji zostały kompleksowo uregulowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm.). Stosownie do art. 6 ust.1 i 2 tej ustawy, zawarcie umowy najmu, z wyłączeniem umowy najmu lokalu socjalnego i zamiennego oraz umowy zawieranej w związku z zamianą lokalu, może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu. Z powyższych norm wynika, że żądanie zapłaty kaucji ma charakter fakultatywny, ale zwrot pobranej kaucji jest obligatoryjny. Porównanie natomiast przepisów tych dwóch wyżej wskazanych ustaw w częściach dotyczących bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości oraz kaucji prowadzi do wniosku, że całkowicie odmienne są cele tych instytucji prawnych oraz moment realizacji udzielenia bonifikaty i zwrotu zwaloryzowanej kaucji. Kaucja ma zabezpieczać pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, a ustawa przewidując przypadki obligatoryjnego zwrotu kaucji zezwala na potrącenie z niej wyłącznie należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu, nie przewiduje natomiast potrącenia kaucji z ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego jego dotychczasowemu najemcy, jak również wliczania kaucji do bonifikaty (od ceny sprzedaży) określonej przez radę gminy. Ponadto, ustawodawca ustanowił, ze kaucja podlega zwrotowi " w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności", to oznacza, że przed opróżnieniem lub nabyciem własności lokalu żądanie zwrotu kaucji nie jest prawnie możliwe, a tym samym sprzeczne z prawem jest zaliczanie jej równowartości na poczet bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu, której wysokość, w drodze aktu generalnego jakim jest zaskarżona uchwała, określiła Rada Miejska. Dlatego, zdaniem sądu, stanowisko organu nadzoru stwierdzające, że zaskarżona uchwała w § 6 narusza przepis art. 6 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów... jest w pełni zasadne. Naruszenie tego przepisu ma charakter istotnego naruszenia prawa, skoro - jak to trafnie wywiedziono w rozstrzygnięciu nadzorczym-prowadzi ono do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie Wojewoda nie wyjaśnił dostatecznie jasno jak zasadę tę należy rozumieć, jednakże- w ocenie sądu- prawidłowo zinterpretował jej zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji " Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Sposób interpretacji zasady równości wielokrotnie był wyjaśniany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( por. wyroki TK z dnia 14.07.2004r. sygn. akt SK8/03, OTK-A 2004/7/65, 17.05.2004r. sygn. akt SK 32/03, OTK-A 2004/5/44, 8.03.2004r. sygn. akt SK 23/03 OTK-A 2004/3/18). Najkrócej rzecz ujmując zasada ta polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane przez prawo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Rozpatrując kwestionowany zapis spornej uchwały, nie sposób jest podważyć rozumowania organu nadzoru, sprowadzającego się do tego, że de facto najemcy, którzy nie uiścili kaucji znajdą się w lepszej sytuacji od najemców, którzy zapłacili takowa kaucję., bowiem ci pierwsi uzyskać mogą faktyczną bonifikatę, w wysokości wynikającej z ustaleń uchwały, a ci drudzy częściowo tylko pozorną, skoro bonifikata ta w rzeczywistości pomniejszona będzie o kwotę należnej im z mocy ustawy i z mocy tej ustawy podlegającej zwrotowi zwaloryzowanej kaucji (niejednakowej co do wysokości), którą spornym przepisem uchwały, wliczono do bonifikaty. Z powyższych względów sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).