II SA/Sz 519/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. E. C. złożył wniosek o zawieszenie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania "...w sprawie budowy altany a nie jak bezpodstawnie napisał PINB stróżówki". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r., na podstawie art. 101 § 1 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie, pouczając jednocześnie stronę, iż na postanowienie zażalenie nie przysługuje. Organ I instancji uznał, że wskazana we wniosku przesłanka zawieszenia postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym, od uprzedniego rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji. Na ww. postanowienie E. C. złożył zażalenie. Postanowieniem z dnia 24 marca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy samowolnej budowy wolnostojącego budynku stróżówki na działce nr [...] w K. Przy rozpatrywaniu przedmiotowej samowoli budowlanej organ powiatowy zaskarżonym postanowieniem odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Obecne brzmienie tego przepisu zostało wprowadzone ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącą powyższego przepisu, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy zażalenie (vide: wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12). Zdaniem organu, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił przy tym, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. W świetle powyższego na zaskarżone postanowienie organu I instancji, z dnia 17 lutego 2016 r., o odmowie zawieszenia postępowania nie służy zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. E. C. złożył skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy altanki/stróżówki i 6 miejsc postojowych, należy zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia ewentualnej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowej było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie K.p.a.), o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie samowolnej budowy wolnostojącego budynku stróżówki. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wobec powyższego ocenie Sądu podlegała zasadność wydania w niniejszym przypadku kwestionowanego postanowienia. Analiza wskazanego art. 134 K.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia. W myśl bowiem art. 101 § 3 K.p.a. jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 101 § 3 K.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych (vide: np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, czy wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13). Sąd w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane. Zwrócić należy uwagę, że nastąpiła zmiana przepisów K.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegająca na dodaniu do § 3 art. 101 K.p.a. zwrotu, że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania." Istotą tej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie można więc obecnie interpretować przepisu art. 101 § 3 K.p.a., w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten należy rozumieć w węższym znaczeniu. Obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługiwało zatem zażalenie, a wniesione przez stronę musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co obligowało, organ odwoławczy do wydania postanowienia z art. 134 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.