II SA/Sz 520/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], na podstawie art. 182 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania E.T., posiadającego prawo jazdy kategorii [...], na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wniosku Prokurator wskazał, że w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego w sprawie przeciwko E.T. stwierdzono jego uzależnienie od [...], co zostało potwierdzone opinią sądowo-psychiatryczną. Okoliczność ta nasuwa poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia E.T., co uzasadnia konieczność poddania go badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Prokurator uzupełnił następnie wniosek o wyciąg z opinii sądowo – psychiatrycznej z dnia [...] sporządzonej do sprawy o sygn. akt [...] Postanowieniem z [...] Starosta [...], na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. wszczął postępowanie w przedmiocie skierowania E.T. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Decyzją z tego samego dnia, o nr [...]Starosta [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) skierował E.T. na badanie lekarskie z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach, co do stanu jego zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. W pouczeniu decyzji zawarto m.in. informację, że na badania lekarskie należy zgłosić się do Wojewódzkiego Ośrodka w[...], w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. W dniu [...] do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęła informacja z Wojewódzkiego Ośrodka [...] o tym, że E.T. w dniu [...] r. poddany został badaniom [...] przeprowadzonym na podstawie art. 124 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w wyniku których otrzymał orzeczenie o istnieniu przeciwwskazań psychologicznych do prowadzenia pojazdów. W załączeniu informacji przedłożono kopię orzeczenia[...]., sporządzonego przez B.K.– psychologa uprawnionego do badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu. Dnia[...]. do Starostwa Powiatowego [...] wpłynęło orzeczenie lekarskie z [...] sporządzone w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez K.P. - lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami. Z orzeczenia tego wynika, że istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez E.T. pojazdami silnikowymi. Starosta [...] działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. i art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzją z dnia[...], orzekł o cofnięciu E.T.uprawnień do kierowania pojazdami według kategorii[...], przyznanych decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr prawa jazdy[...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że w wyniku badań przeprowadzonych w Wojewódzkim Ośrodku [...] uprawnieni lekarze orzekli o istnieniu u E.T.przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami oraz o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów, dlatego, w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, konieczne stało się wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. E.T. odwołał się od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Staroście [...] do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi przedwczesne wydanie decyzji, tj. przed upływem terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego oraz wydanie decyzji w oparciu o orzeczenia lekarskie i psychologiczne nie wskazujące konkretnych i uzasadnionych przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów, co uniemożliwia ich weryfikację i kontrolę oraz nie pozwala stwierdzić z powodu jakich ujawnionych schorzeń orzeczono o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Zdaniem skarżącego, z uwagi na lakoniczną treść orzeczeń lekarskich, nie mogły one stanowić dostatecznej podstawy do stwierdzenia przez Starostę zaistnienia przyczyn uzasadniających wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami. W efekcie rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzją z dnia[...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepis art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wskazało dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśniło, że powołany art. 140 ust. 1 pkt 1 zawiera normę bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że organ nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, lecz obowiązany jest wykonać dyspozycję przewidzianą w ustawie, tj. cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdem w przypadku stwierdzenia przeciwwskazań zdrowotnych. Odnosząc się do zarzutu przedwczesności wydania decyzji organ stwierdził, że orzeczenie lekarskie może kwestionować wyłącznie badany, zaś z materiału dowodowego nie wynika by E.T. wniósł odwołanie od orzeczeń psychologicznego lub lekarskiego, stwierdzających istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów, mimo, że o prawie takim został pouczony. Organ zauważył także, iż w złożonym odwołaniu skarżący nie powołuje się na fakt wniesienia odwołań od wydanych orzeczeń lekarskich z dnia [...] co pozwalało przyjąć, że nie odwołał się od orzeczeń lekarskich. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących treści wydanego orzeczenia lekarskiego Kolegium stwierdziło, że związany był treścią orzeczeń lekarskich i nie posiada kompetencji do ustalenia, ani kontrolowania podstaw wydania "przeciwwskazań" orzeczonych przez lekarza posiadającego uprawnienia do badań lekarskich osób kierujących pojazdami. E.T. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej: 1) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że Starosta [...] związany był wydanymi orzeczeniami lekarskim i psychologicznym w sytuacji, gdy decyzja organu wydana została przed upływem terminu do wniesienia odwołania od tych orzeczeń, a więc w oparciu o nieostateczne rozstrzygnięcie; 2) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, polegający na niezasadnym przyjęciu, że nie odwołał się on od orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, a tym samym niezasadne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zarzut przedwczesności wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami był nieuprawniony; 3) naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodów mających podstawowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z: odwołania z dnia [...] od orzeczenia lekarskiego wraz z dowodem jego nadania oraz z odwołania z dnia [...] od orzeczenia psychologicznego wraz z dowodem jego nadania. E.T. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie przyjęło, że skarżący nie odwołał się od orzeczeń lekarskich, mimo, że decyzja Starosty wydana została przed upływem terminów do wniesienia odwołań. Organ drugiej instancji nie przeprowadził także z urzędu dowodu w celu ustalenia, czy skarżący zakwestionował, w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Zdrowie w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, wydane wobec niego orzeczenia lekarskie. Wobec nieustalenia ostateczności orzeczeń lekarskich niezasadnie przyjęto, że organ był związany treścią tych orzeczeń. Wydanie decyzji nie mogło nastąpić w oparciu o opinie lekarzy, które z uwagi na ich treść, nie powinny zostać uznane za wiarygodną podstawę zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zawarte w orzeczeniu lekarskim lakoniczne stwierdzenie, iż u E.T. występują przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów mechanicznych nie zostało uzasadnione i nie pozwala ustalić z czego te przeciwwskazania wynikają i dlaczego dyskwalifikują daną osobę, jako kierowcę pojazdów. Wydane orzeczenia lekarskie nie pozwalają stwierdzić z powodu jakich schorzeń ujawnionych w badaniu orzeczono o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wyjaśniło, że fakt złożenia odwołań od wydanych orzeczeń jest okolicznością nową, nieznaną dotychczas ani organowi pierwszej instancji ani organowi odwoławczemu. Dopiero do skargi strona dołączyła kserokopię odwołań od orzeczeń lekarskich wraz z dowodami ich nadania. Kolegium uznało, że decyzja Starosty w dacie jej wydania zgodna była ze stanem faktycznym i prawnym. Jednocześnie organ podkreślił, ze nie posiada kompetencji do ustalania lub kontrolowania podstaw wydania przeciwwskazań orzeczonych przez lekarza posiadającego uprawnienia do badań lekarskich osób kierujących pojazdami. Na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Prokuratora, organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o nieostateczne orzeczenia lekarskie. Nadto, organ drugiej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Będąca przedmiotem skargi decyzja została wydana w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), który stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Jako przesłankę uzasadniającą wydanie decyzji o cofnięciu E.T. uprawnień do kierowania pojazdem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na orzeczenie lekarskie z dnia [...] oraz na orzeczenie psychologiczne z dnia [...] - stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych jak i psychologicznych do kierowania pojazdami. Jak słusznie podniesiono w skardze i w stanowisku Prokuratora, uwadze organów obu instancji uszła potrzeba ustalenia, czy orzeczenia te są ostateczne. Skoro bowiem organy jako podstawę prawną swych rozstrzygnięć przywołały art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to obowiązane były ustalić, czy uzyskane orzeczenia, wskazujące na istnienie u E.T. przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, są ostateczne. Od obydwu orzeczeń (lekarskiego i psychologicznego) przysługiwało skarżącemu prawo wniesienia środka odwoławczego. Na to, że orzeczenia te nie są ostateczne i że nie upłynął jeszcze termin do złożenia od nich odwołań, zwracał wyraźnie uwagę E.T.w odwołaniu kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium nie przywiązało jednak okoliczności tej należytej wagi stwierdzając, że z materiału dowodowego nie wynika, że E.T. wniósł odwołanie od przywołanych orzeczeń lekarskich i że nie wynika to również z treści samego odwołania. Tym samym organ uchylił się od ciążącego na nim obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze posiadając już sygnał od odwołującego się, że mające wyczerpywać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia orzeczenia lekarskie i psychologiczne nie są ostateczne, winno podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie, czy E.T. złożył odwołania od tych orzeczeń oraz czy faktycznie są one ostateczne. Takich działań, które skutkowałyby jednoznacznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy organ zaniechał. Tymczasem, jak wynika ze skargi i dołączonych doń dokumentów, E.T. złożył odwołania od obu negatywnych dlań orzeczeń - lekarskiego i psychologicznego, wskazując tym samym na trafność zarzutu przedwczesności wydanych w sprawie decyzji. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, wedle którego, rolą organów administracji jest wyjaśnianie przyczyn wydania przez uprawnionych lekarzy orzeczeń o określonej treści, wskazujących na istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych lub psychologicznych, do kierowania pojazdami. Organy są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Istnieje odrębny tryb weryfikacji orzeczeń lekarskich wynikający z § 12 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.) oraz orzeczeń psychologicznych - przewidziany w § 9 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005 r. Nr 69, poz. 622 ze zm.). Podobne stanowisko zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, wobec uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] zostały wydane w stanie sprawy wskazującym na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności istotnych z punktu widzenia wydania decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc z uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygniecie zawarte w pkt II wyroku Sąd wydał na mocy art. 152, zaś o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] obowiązany będzie ustalić jaki był ostateczny wynik badań lekarskich i psychologicznych w związku z zaskarżeniem przez E.T. orzeczeń w tym przedmiocie. W zależności od tych ustaleń rolą organu będzie podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami albo umorzenia postępowania.