II SA/Sz 524/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Dnia [...] r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie Stowarzyszenia Ochrony Zabytków i Miłośników dotyczące zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na postawieniu masztu flagowego na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] Decyzją z dnia [... ] r. nr [...] Starosta wniósł sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia ww. robót budowlanych. W ocenie organu I instancji, przeprowadzenie objętych zgłoszeniem robót budowlanych wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Decyzja organu powiatowego została wydana w terminie trzydziestodniowym, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył inwestor. Odwołujące się Stowarzyszenie wskazało, że zgłoszone roboty budowlane są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Położenie na trawniku dostarczonej przez producenta gotowej ruchomej podstawy betonowej z osadzonymi na tej podstawie zawiasami do mocowania masztu, a następnie wstawienie do zawiasu podstawy gotowego, dostarczonego przez producenta masztu flagowego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Starosty W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego przewidują wyjątki od ogólnej zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę wyrażonej w art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Przeprowadzenie robót budowlanych co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej. Wyjątki od zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę zostały wymienione w art. 29 Prawa budowlanego i stanowią katalog zamknięty robót budowlanych, których przeprowadzenie nie wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia. W katalogu robót budowlanych wskazanych w tym przepisie nie wymieniono budowy masztu flagowego do ekspozycji flagi państwowej. Zamiarem inwestora jest budowa masztu o wysokości [...] m, wadze [...] kg, umieszczonego na stelażowej podstawie o wym. [...] cm, wypełnionej 8 płytami betonowymi o wym. [...] cm o wadze[...] kg każda. Na maszcie będzie zainstalowana flaga o wymiarze [...] m². Zgodnie ze zgłoszeniem, roboty budowlane będą polegały na: " wyładunku dostarczonej od producenta (...) podstawy masztu flagowego ze specjalistycznego samochodu dostawczego i za pomocą zamontowanego w tym pojeździe specjalistycznego urządzenia, położeniu tej podstawy na wyznaczonym fragmencie gruntu działki [...] przy ulicy L. , a następnie wstawieniu do niezwiązanej trwale z gruntem podstawy dostarczonej przez producenta gotowego masztu flagowego z zamontowanym specjalistycznym wyposażeniem dla eksponowanej flagi państwowej". Organ II instancji wskazał w dalszej części uzasadnienia, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Maszt do ekspozycji flagi państwowej nie jest oczywiście budynkiem. Z kolei przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Oznacza to, że maszt do ekspozycji flagi państwowej nie jest również obiektem małej architektury. Natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Przepis ten w swoim wyliczeniu, wymienia jedynie maszty reklamowe oraz maszty antenowe. Lista przykładów budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi katalogu zamkniętego. Wyliczenie to ma natomiast istotne znaczenie przy ocenie, czy dany obiekt budowlany nie należy do kategorii budynków albo obiektów małej architektury. Jak wyżej wskazano, maszt do ekspozycji flagi państwowej, nie jest oczywiście budynkiem ani obiektem małej architektury. Oznacza to, że w dalszej kolejności należy rozważyć, czy maszt taki jest budowlą. Wojewoda podkreślił, że zamiarem inwestora jest wykonanie masztu flagowego o wysokości [...] m, wadze [...] kg umieszczonego na stelażowej podstawie o wymiarach: [...] m, wypełnionej płytkami betonowymi w ilości [...] szt. o wadze [...] kg każda. Na maszcie będzie zainstalowana flaga o wymiarze [...] m2. Roboty będą wykonywane na miejscu z dostarczonych materiałów. Z opisu konstrukcji wynika jednoznacznie, że prace podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu w nowym miejscu, a nie tylko na jego instalacji, instalowaniem nie można bowiem określać budowy samodzielnej konstrukcji. Maszt flagowy powinien być wykonany w taki sposób, aby opierać się czynnikom takim jak: wiatr, śnieg, obciążenia dynamiczne mogącym zniszczyć ustanowioną na nim konstrukcję. Maszt oparty jest na fundamencie, który niekoniecznie musi być zagłębiony w gruncie. Powyższe oznacza, że konstrukcje takie należy zaliczyć do obiektów budowlanych. Zgłoszony przez inwestora maszt flagowy posiada konstytutywne cechy budowli. Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Roboty budowlane to natomiast budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że postawienie masztu flagowego do ekspozycji flagi państwowej, stanowi wykonywanie robót budowlanych, których realizacja nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na mocy wyjątków wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, należało - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymać w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. Jednocześnie, organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji odstąpił od wzywania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia z uwagi na ww. przesłanki do wniesienia sprzeciwu, wynikające z przepisów prawa materialnego. Odstąpienie od wezwania inwestora do dokonania uzupełnienia zgłoszenia, w sytuacji istnienia podstaw do wniesienia sprzeciwu wynikających z przepisów prawa materialnego, jest uzasadnione z punktu widzenia zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienione braki w dokonanym zgłoszeniu nie stanowią jednakże jednej z podstaw do wydania decyzji sprzeciwu. Organ administracji architektonicznej może bowiem wnieść sprzeciw z przyczyn formalnych (braków zgłoszenia) jedynie po nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia braków, w sytuacji, gdy inwestor takiego uzupełnienia nie dokonał w wyznaczonym terminie (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Pismem z dnia 14 maja 2014 r., Stowarzyszenie Ochrony Zabytków i Miłośników złożyło skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, urządzenia stanowiące maszty reklamowe mają podobną konstrukcję do urządzeń stanowiących maszty flagowe a zgodnie z wolą ustawodawcy za budowlę uznaje się wyłącznie urządzenia reklamowe wolnostojące i trwale związane z gruntem, to oczywiste jest, zdaniem strony skarżącej, że obiektem budowlanym a więc budowlą nie jest wolnostojące urządzenie masztu flagowego osadzonego na przestawnej podstawie a zatem niebędące trwale związane z gruntem. Powyższe stanowisko skarżące Stowarzyszenie potwierdziło w piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy administracji architektoniczno –budowlanej, rozstrzygając sprawę zgłoszenia, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 5 ww. ustawy, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, zaś do wykonywania robót można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (i nie później, niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót). Kluczową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy roboty budowlane, których dotyczy zgłoszenie Stowarzyszenia Ochrony Zabytków i Miłośników należy zaliczyć do kategorii objętych koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko organu odwoławczego co do ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na postawieniu masztu flagowego, objętego niniejszym zgłoszeniem. Zamiarem inwestora jest budowa masztu o wysokości 8,0 m, wadze 24 kg, umieszczonego na stelażowej podstawie o wymiarach [...] cm, wypełnionej [...] płytami betonowymi o wym. [...] cm o wadze [...] kg każda. Na maszcie będzie zainstalowana flaga o wymiarze [...] m². Zgodnie ze zgłoszeniem, roboty budowlane mają polegać na wyładunku dostarczonej od producenta podstawy masztu flagowego ze specjalistycznego samochodu dostawczego i za pomocą zamontowanego w tym pojeździe specjalistycznego urządzenia, położeniu tej podstawy na wyznaczonym fragmencie gruntu a następnie wstawieniu do niezwiązanej trwale z gruntem podstawy dostarczonego przez producenta gotowego masztu flagowego z zamontowanym specjalistycznym wyposażeniem dla eksponowanej flagi państwowej. Tymczasem, podkreślić należy, że o tym, czy masz flagowy jest trwale związany z gruntem czy nie, decyduje technologia wykonania prefabrykowanego fundamentu, związanego z podłożem i zapewniającego bezpieczeństwo konstrukcji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10 (Baza orzeczeń LEX nr 992653), "O tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne bowiem jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a więc w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu". Także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1579/09 stwierdził, że "(...) dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiając jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach (...)". Podzielając przedstawione poglądy i mając na uwadze parametry techniczne przedmiotowego masztu flagowego i jego stelażowej podstawy, uznać należy – wbrew stanowisku strony skarżącej - że sposób powiązania z gruntem spornej konstrukcji ocenić trzeba jako trwały. Innymi słowy, budowa opisana w zgłoszeniu, przemawia za oceną, że jest to budowa masztu flagowego wolnostojącego, trwale związanego z gruntem, stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie bez znaczenia jest tu okoliczność, że w wypadku tego tupu konstrukcji narażonej na działalnie warunków atmosferycznych, utrata stabilności czy też jej uszkodzenie może spowodować wyjątkowo poważne skutki, zwłaszcza, że analizowany obiekt – o wysokości [...] metrów - ma być zlokalizowany w pasie drogowym (drogi powiatowej). Słusznie zatem przyjmuje się w piśmiennictwie, że w dziedzinie prawa budowlanego, która normuje działalność objętą szczególnym ryzykiem spowodowania trudno odwracalnych szkód w dobrach podlegających ochronie prawnej, uzasadnione jest wykorzystywanie instytucji polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, w którego treści szczegółowo określone są prawa i obowiązki adresata tego pozwolenia. (por. D.R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, s. 179 – 181, 227 – 229). Tym samym trafnie ocenił organ odwoławczy, że budowa objęta zgłoszeniem nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane, szczególnie wobec tego, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są wymienione enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja. Podkreślić w tym miejscu należy, że w katalogu robót budowlanych wymienionych w tym przepisie nie wymieniono budowy masztu flagowego do ekspozycji flagi państwowej. Tak więc przedmiotowy obiekt podlegał reżimowi określonemu w art. 28 cytowanej ustawy, zgodnie z którym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ze wskazanego powyżej przepisu wynika bowiem zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że jeśli jakiegoś obiektu nie można zakwalifikować jako niewymagającego pozwolenia na budowę lub wymagającego jedynie zgłoszenia, to budowa obiektu podlega procedurze uzyskania pozwolenia na budowę. Punktem wyjścia jest zatem ustalenie, czy dany obiekt znajduje się w katalogu obiektów wymagających zgłoszenia (lub zwolnionych z obowiązku uzyskania i pozwolenia na budowę i zgłoszenia) i jeżeli go tam nie ma, to niewątpliwie należy stosować do niego zasadę wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli że wymaga pozwolenia na budowę. Organ I instancji zatem przeanalizował dokładnie charakter zamierzenia inwestycyjnego strony skarżącej i nie mogąc umiejscowić go pośród obiektów wymagających jedynie zgłoszenia lub zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zasadnie (na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) wniósł (w drodze decyzji) sprzeciw. W tym kontekście Sąd nie dopatrzył się uzasadnienia dla podniesionych w skardze zarzutów. Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny, w takim zakresie, jaki był niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie decyzji, wyczerpująco przedstawiające stanowisko faktyczne i prawne pozostaje w zgodzie z treścią art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.