II OSK 882/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/09 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od "A" Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 430 zł (czterysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) listopada 2008 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej na działce nr (...) przy ul. R. (...) w W. Prezydent W. uznał, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem należy zaliczyć do kategorii budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego zgłoszenie dotyczy budowy samodzielnej konstrukcji – budowli na prefabrykowanym fundamencie. Przewiduje realizację tablicy o wymiarach 6,36 x 3,36 m, zamocowanej na słupie z rur stalowych utwierdzonych w prefabrykowanym żelbetonowym bloku o wymiarach 3,4 x 2 m i wysokości 0,5 m, stanowiącym fundament. Organ wskazał, że zamiarem inwestora jest trwałe powiązanie projektowanej konstrukcji z gruntem, bowiem o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie świadczy sposób w jaki zagłębiono je w gruncie, czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej je wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest natomiast konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. W skardze na powyższą decyzję "A" Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie zarzucając organowi dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu organ powinien ustalić, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymogom określonym w przepisach, a w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego stosownie do zasad określonych w art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Uzasadnienie rozstrzygnięcia zaś powinno odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez Sąd wydanej decyzji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien przede wszystkim ustalić charakter zamierzenia inwestycyjnego, a więc ocenić, na podstawie złożonych przez inwestora zgodnie z art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wraz ze zgłoszeniem informacji i dokumentów, charakter zgłoszonych robót. Dopiero bowiem ustalenie, czy inwestycja jest budowlą określoną w art. 3 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, realizacja której wymaga pozwolenia na budowę, czy też instalacją tablicy i urządzenia reklamowego, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, objętą zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązkiem zgłoszenia, pozwoli organowi na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że powyższych ustaleń organ powinien dokonać na podstawie szczegółowej analizy przedstawionego projektu budowlanego wskazującego rodzaj i zakres robót niezbędnych do zrealizowania zamierzonej inwestycji pamiętając, iż ustawodawca w 1997 r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji (polegającej na wykonaniu czynności montażowych, w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonania prac budowlanych) w określonym miejscu, co spowodowało, że możliwa stała się instalacja tablicy reklamowej poza budynkiem. Dokonując tej zmiany ustawodawca pozostawił bez żadnych zmian pojęcie budowy definiując je jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu. Zdaniem Sądu z powyższych definicji wynika, że skoro budowlą jest wykonywanie obiektu w określonym miejscu, to za instalację należy uznać realizacje takiego obiektu, który nie musi być wykonany w określonym miejscu, może być zdemontowany, zmontowany na nowo i ustawiony w dowolnym miejscu. Dla dokonania prawidłowych ustaleń w ww. zakresie organ zobowiązany był zbadać załączony do zgłoszenia projekt budowlany tablicy reklamowej tak w części graficznej jak i opisowej, czego zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie uczynił. W projekcie wskazano różne warianty dotyczące sposobu ustawienia przedmiotowego urządzenia na gruncie, a dokonanie ustaleń w tym zakresie ma podstawowe znaczenie dla określenia, czy dla realizacji inwestycji objętych zgłoszeniem konieczne będzie wykonania w określonym miejscu prac budowlanych polegających na odpowiednim przygotowaniu podłoża, co oznaczałoby, że inwestycja ta wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. Projekt dołączony do przedmiotowego zgłoszenia nie spełnia wymogów z art. 30 Prawa budowlanego, a organ nie wykonał obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie zażądał od inwestora uzupełnienia zgłoszenia. Ponadto w ogóle nie ocenił przedstawionego projektu co jest wadą niepozwalającą sądowi dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, bowiem dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycje art. 28 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego poprzez ustalenie, czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisu art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, przyjmując w szczególności, że budowa budowli jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa może być realizowana poprzez instalację; 2) na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi; - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji Wojewody Mazowieckiego jako nieodpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób Wojewoda Mazowiecki naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi "A" Sp. z o.o. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki wskazał, że bezwzględnie ustalił rzeczywisty stan faktyczny m.in. poprzez wskazanie, iż zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem, jak wynika z projektu budowlanego, przewiduje realizację wolnostojącej tablicy reklamowej o znacznej wysokości ok. 7,0 m, trwale związanej z gruntem. Wskazał również, że obowiązek organu do wyjaśnienia okoliczności sprawy, o którym mowa w art. 7 i 77 k.p.a. nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego fakty wywodzi dla siebie skutki prawne. Ponadto organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości co do wskazania, że zgłoszona inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. W uchylonej decyzji wyjaśniono stan faktyczny – z projektu budowlanego wynika, że został ona zaadaptowany do konkretnej lokalizacji poprzez wskazanie wielkości stopy fundamentowej. Możliwe było także jasne określenie sposobu, rodzaju, zakresu zgłoszonych robót budowlanych. Zdaniem organu warto zauważyć, że przepisy, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek wyjaśnienia z urzędu istotnych okoliczności faktycznych. Niemożna jednak na ich podstawie nakładać na organy obowiązku badania okoliczności faktycznych, co do których w toku postępowania nie istnieją żadne wątpliwości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "A" Sp. z o.o. podzieliła stanowisko Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto spółka wskazała, że przedmiotowe zgłoszenie nie dotyczy wykonania żadnych robót ziemnych, czy też robót związanych z przygotowaniem podłoża, na którym miało zostać posadowione urządzenie reklamowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy roboty budowlane związane z usytuowaniem na działce nr (...) przy ul. R. (...) w W. tablicy reklamowej, objęte zgłoszeniem inwestora – spółki "A" z siedzibą w W., należy zaliczyć do kategorii budowli objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca w 1997 r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji (polegającej na wykonaniu czynności montażowych w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonania prac budowlanych) w określonym miejscu, co spowodowało, że możliwa stała się instalacja tablicy reklamowej poza budynkiem. Sąd wywiódł, opierając się na fakcie, iż ustawodawca dokonując powyższych zmian pozostawił dotychczasowe pojęcie budowy, że skoro budowlą jest wykonywanie obiektu w określonym miejscu, to za instalację należy uznać realizację takiego obiektu, który nie musi być wykonany w określonym miejscu, może być zdemontowany, zmontowany na nowo i ustawiony w dowolnym miejscu. Powyższe stanowisko jest sprzeczne z poglądem przeważającym w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych (wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem/typem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. odnosił się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych. Z powyższego przepisu wykreślono następnie powyższy fragment, pozostawiając jednak w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu", przy czym druga część omawianego przepisu dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, co, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 811/08, może wskazywać, że i pierwsza część tego przepisu odnosi się do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo, iż wykreślono wyrazy "na istniejących" obiektach budowlanych. Za powyższym rozumieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego może przemawiać także pkt 14 i 15 tego przepisu, zgodnie z którymi wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i urządzeń odnosi się do robót wykonywanych na obiektach budowlanych. Jak słusznie podkreślił Sąd w wyżej przywołanym orzeczeniu – zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Skoro zatem w omawianym przepisie dwukrotnie użyto zwrotu "instalowanie" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to ten sam zwrot użyty w pkt 6 tego artykułu również odnosi się do takich robót. Na marginesie wskazać należy, że fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowego urządzenia, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, również nie powinien wzbudzać żadnych wątpliwości - zgodnie bowiem z obecną linią orzeczniczą, o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Jak wynika z projektu budowlanego, zgłoszeniem inwestora objęta jest tablica reklamowa o wymiarach 6,36 x 3,36 m, zamocowana na słupie z rur stalowych utwierdzonych w prefabrykowanym żelbetonowym bloku stanowiącym fundament, zbrojonym stalą, o wymiarach 3,4 x 2 m, wysokości 0,5 m i ciężarze Q = 66kN. W kontekście powyższych ustaleń stwierdzić należy więc, że parametry techniczne przedmiotowego urządzenia oraz wskazany w projekcie budowlanym sposób jego posadowienia na specjalnie przygotowanym do tego podłożu wskazują jednoznacznie, że jest ono z gruntem trwale związane. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że przedmiotowe urządzenie realizowane jest na podstawie projektu budowlanego powtarzalnego, w którym pomimo iż wskazane są w różne warianty posadowienia fundamentu, to zawsze wskazuje się na rozwiązanie przyjęte w konkretnym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10). Przedmiotowe urządzenie budowlane jest zatem wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, jest zatem uzasadniony. W świetle uwag przedstawionych powyższej należało uznać, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do oceny w zakresie kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem. Brak zatem naruszeń w niniejszej sprawie przepisów postępowania, które miałby istotny wpływ na wynik sprawy, przy istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego, pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., którą oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.