II SA/Sz 527/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2008r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnie z dnia 18 marca 2008r. nr XIV/135/2008 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości oddala skargę Rada Miejska w Chojnie uchwałą Nr XIV/135/2008, podjętą w dniu 18 marca 2008r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t. j. Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy lokalu użytkowego o pow. [...] m2, znajdującego się w budynku posadowionym na nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym Nr [...] miasta Chojna, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] . Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi. W dniu 22 kwietnia 2008r. S. K. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa podnosząc m.in., że uchwała ogranicza jego prawa dostępu i innych osób do majątku Gminy. Odstąpienie od przetargu powoduje zmniejszenie dochodów Gminy oraz zmniejsza realizację zadań, które można by realizować. Podjęcie uchwały powoduje zachwianie zaufania do administracji, gdyż nieruchomość wykazana w uchwale nie spełnia warunków opisanych art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także narusza art. 3 i art. 7 Konstytucji RP. Rada Miejska na sesji w dniu [...] r. – w obecności S. K. – nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. S. K. w dniu 13 czerwca 2008r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w Chojnie Nr XIV/135/2008 z dnia 18 marca 2008r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006r. – IOSK 756/2005 zarzucił, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie odpowiednio ust. 1 tego artykułu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, które przewidują przypadki bezprzetargowej dzierżawy enumeratywnie wymienione w ust. 2. Zarzucił też rażące naruszenie art. 20 i art. 21 Konstytucji R.P. poprzez bezprawne ograniczenie wolności gospodarczej w innym niż ustawie akcie prawnym bez koniecznej do ograniczenia przesłanki ważnego interesu publicznego oraz bez spełnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego interes prawny w kwestionowaniu uchwały wynika z faktu, że jest mieszkańcem Gminy, przedsiębiorcą i chciałby mieć możliwość jak również inne osoby, na równych zasadach ubiegać się o najem lokali, aby rozwijać działalność, a gmina jako wspólnota, aby miała wyższe dochody z najmu lokali, czego nie gwarantuje forma bezprzetargowa i przez to w lepszy sposób zaspokajała potrzeby wspólnoty gminnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego) posiadającego pełnomocnictwo udzielone uchwałą Nr XVIII/194/2008 Rady Miejskiej w Chojnie z dnia 26 czerwca 2008r., wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że skarżący nie wykazał, by jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Z okoliczności sprawy wynika zaś, że uchwała ta nawet hipotetycznie nie mogła naruszać interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego. Z treści skargi wynika, że skarżący skargę wniósł w imieniu własnym. Wskazał też, iż jest mieszkańcem Gminy. Przedsiębiorcą i w związku z tym chciałby mieć możliwość ubiegania się o najem lokali, aby rozwijać działalność. Rada podkreśliła, że skarżący jest radnym Rady Miejskiej, a zatem obowiązuje go zakaz z art. 247 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że brak jest również podstaw merytorycznych do uchylenia zaskarżonej uchwały, bowiem nie został naruszony art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada – powołując się na stanowisko przedstawiciela doktryny – glosa M. H. do wyroku NSA z dnia 11 IV 2006r. sygn. Akt OSK 756/05 – nie podzieliła wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006r. w sprawie I OSK 756/2005. Skarżący – w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 8 lipca 2008r. w przedmiocie uzupełnienia braku formalnego skargi przez określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego zaskarżoną uchwałą – w piśmie z dnia 16 lipca 2008r. wskazał, że jest mieszkańcem Gminy, prowadzi działalność gospodarczą i chciał wziąć udział w przetargu na wynajem lub dzierżawę lokalu użytkowego o pow. [...] m2 na nieruchomości położonej w obrębie Nr [...] miasta C. , działka nr [...]. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę uniemożliwia rozwijanie działalności, poprzez ograniczenie możliwości przystąpienia do przetargu o wynajem. Ponadto skarżący podniósł, że występuje w obronie interesu publicznego, gdyż został naruszony art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości, została wniesiona przez skarżącego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy – "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (które w niniejszej sprawie zostało skutecznie dokonane – okoliczność bezsporna), wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie oraz, że zaskarżona uchwała została podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". W ocenie Sądu zaskarżona uchwała mieści się w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż uchwała o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości stanowiącą własność Gminy stanowi etap przygotowawczy i poprzedzający czynności cywilno – prawne, sama zaś czynnością o takim charakterze nie jest. Wobec powyższego, należało ocenić legitymację skargową skarżącego. Według przytoczonego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy (...). Niezależnie od powyższego stwierdzić jednak należy, że warunkiem przystąpienia do badania czy skarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, jest ustalenie czy wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym posiada interes prawny. Dopiero pozytywne przesądzenie tej kwestii otwiera drogę do badania czy zaskarżony akt jednostki samorządu terytorialnego narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Interes prawny nie został zdefiniowany w prawie, ale powszechnie zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że interes prawny wynika z normy prawa materialnego (przy czym niekoniecznie musi to być norma prawa administracyjnego), z której płyną określone uprawnienia lub obowiązki. (por. wyrok NSA z dnia 9 VI 1995r. – sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125, wyrok NSA z dnia 3 VI 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997/2/89). Dlatego w przypadku skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy wykazać istnienie własnego interesu, zaś powoływanie się na działanie w imieniu ogólnospołecznym (actio popularis) nie stanowi o istnieniu interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 01 III 2005r. , OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/69). Z tej przyczyny, przytoczone w skardze argumenty wskazujące na działanie w imieniu społeczności gminnej nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu istnienia po stronie skarżącego legitymacji skargowej. Również okoliczności wskazane przez skarżącego, jako jego indywidualne powody wniesienia skargi, nie uzasadniają przyjęcia, że skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi. W szczególności, taki interes prawny nie wynika z samego faktu bycia mieszkańcem Gminy, której Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Interes ten nie wynika również z okoliczności, że skarżący jest przedsiębiorcą. Nie ma bowiem normy prawa z której wynikałoby, że mieszkańcy gminy w tym również prowadzący działalność gospodarczą uprawnieni są do uczestnictwa w procesie decyzyjnym w zakresie gospodarowania przez gminę mieniem gminnym. W aktualnym stanie prawnym jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 X 2007r., I OSK 1338/07). Deklarowana przez skarżącego chęć wydzierżawienia lokalu stanowiącego majątek gminy w formie przetargowej, świadczy wprawdzie o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, ale nie kreuje istnienia interesu prawnego rozumianego tak jak zostało to wyżej przedstawione. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a zatem nie ma legitymacji skargowej, dlatego jego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).