II SA/Sz 531/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: kpa) po rozpatrzeniu odwołania K. P. Wojewoda utrzymał w mocy wydaną po wznowieniu postępowania decyzję Starosty z dnia [...]r. Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...]r. Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następujących okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...]r. Starosta udzielił M. i M. B. pozwolenia na budowę komina przy istniejącym budynku gospodarczym, znajdującym się przy ulicy [...] w [...] oraz na budowę przyłącza ciepłociągu w celu wykorzystania etażowego ogrzewania tego budynku. W dniu [...]r. K. P. wniósł do Starosty podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia [...]r., która stała się ostateczną. Jako podstawę wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wskazując, że jest najbliższym sąsiadem M. i M. B. i nie brał czynnego udziału w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego komina. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Starosta wznowił postępowanie w tej sprawie W ślad za wydanym postanowieniem, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, wydał dnia [...]r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 145 § 1, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia w/w decyzji własnej, wskazując, iż jest ona pozbawiona wadliwości materialnej. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego przyczyn wznowienia organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...]r. na mocy art. 145 § 1 K.p.a, bowiem nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania wskazana w tym przepisie. Zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Do tej konstrukcji prawnej odwołuje się przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który określa podmioty, którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot stron. Stronami w takim postępowaniu są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym przypadku zaistniała sytuacja, że jedyną stroną w postępowaniu jest inwestor - gdyż obszar oddziaływania obiektu, którego dotyczyło postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, nie obejmuje innych nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnosił o jej uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy. Według skarżącego organ I instancji bezpodstawnie doszedł do przekonania, że obszar oddziaływania obiektu, którego dotyczy wydana [...]r. decyzja o pozwoleniu na budowę, nie obejmuje innych nieruchomości. Będąc najbliższym sąsiadem M. i M. B., był uważany za stronę w postępowaniu, które zmierzało do usunięcia z terenu działki nr [...] budowli w postaci komina, oddziaływującego wyjątkowo szkodliwie na jego dom, poprzez wytwarzanie uciążliwych i zagrażających zdrowiu zanieczyszczeń w postaci dymu. Postępowanie zakończyło się rozbiórką komina. Skoro organ w tym postępowaniu nie kwestionował jego uprawnień do występowania w sprawie w charakterze strony, to niezrozumiałym jest, że obecnie odmawia tego przymiotu w sytuacji, gdy sposób oraz obszar oddziaływania obiektu budowlanego wcale się nie zmienił i nadal narażony jest o na wyjątkowo uciążliwe oddziaływanie komina na dom w którym mieszka z rodziną. W tej sytuacji skarżący uważa, że ma interes prawny w tym, aby komin nie stał w tym miejscu, albowiem powtórzy się sytuacja sprzed rozbiórki, gdzie dym unosił się prosto w stronę jego budynku, powodując niemożność jego prawidłowego funkcjonowania. Skoro zatem przedmiotowy komin oddziałuje na jego nieruchomość, to na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, skarżący jest stroną postępowania. Ponadto skarżący wskazał, że w świetle art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, co w tym konkretnym przypadku nie zostało zapewnione. Po dokonaniu oceny, zebranego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda uznał, że odwołanie K. P. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Starosta, prowadząc w ramach swoich kompetencji, postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę komina słusznie uznał, że w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane K. P. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje na dwa wyznaczniki legitymacji strony: rodzaj tytułu prawnego oraz obszar oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania została wprowadzona w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że obszar ten określa się na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. Do przepisów odrębnych należą w szczególności: rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r.Nr 75 poz. 690 ze zm. ) , ustawa Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902ze zm.), ustawa o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92 poz.880 ze zm.). Przepisy ustawy Prawo budowlanego oraz akty wykonawcze do tej ustawy mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Ich kształt określa w szczególności także granice wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja jak i ochrona uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. W przypadku decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością, objętą procesem inwestycyjnym, mają również właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Starosta we wznowionym postępowaniu właściwie zbadał, czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta wadliwością materialną, oraz przeanalizował podnoszone przez odwołującego zarzuty, trafnie stwierdzając, iż odwołującemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie budowy komina na działce sąsiedniej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie popartą żadnymi faktami i dowodami. Organy obu instancji odwołują się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu w/w artykułów, podczas gdy zgodnie z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle art. 28 ust 2 Prawa budowlanego posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy obiekt może oddziaływać ujemnie na tę nieruchomość, co w konkretnym przypadku przesądza o tym, że skarżący posiada przymiot strony, albowiem oddziaływanie obiektu (komina) polegające na wytwarzaniu wyjątkowo szkodliwych zagrażających zdrowiu zanieczyszczeń w postaci dymu i sadzy, ujemnie wpływa na zdrowie jego i jego rodziny. Organy nie zastosowały się też do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 d i pkt 9 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, błędnie przyjmując, że skarżący nie miał przymiotu strony pomimo oczywistego interesu prawnego, wynikającego z przemieszczania się na jego nieruchomość sadzy i dymu, i w konsekwencji zagrożenia zdrowia. Organy, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżącego do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę przedmiotowego komina w charakterze strony, oparły się na mylnym, bo zawężającym rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W jego następstwie nie odniosły się do funkcji, konstrukcji formy czy innych cech obiektu, zwłaszcza komina i nie zbadały, czy przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Decyzje organów I i II stopnia wydane zostały zatem także z naruszeniem art. 107 kpa. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, badając i oceniając prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa, w tym też trafność ich wykładni Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a), mających wpływ na wynik sprawy Dokonana przez Sąd pod tym względem kontrola zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna, choć można zgodzić się z zarzutem skargi, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne i nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 Kpa. Uchybienie to należy jednak ocenić jako niemające wpływu na wynik sprawy, zaś zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem prezentowanym przez organy w uzasadnieniu I jak i II instancji, że K. P. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest, że stroną takiego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, (art. 28 K.p.a.). Od powyższej zasady istnieją wyjątki, które wynikają z przepisów szczególnych, umiejscowionych w treści ustaw regulujących materialne prawo właściwe dla materii będące przedmiotem tego postępowania. Takim wyjątkiem (lex specialis)od generalnej zasady wyrażonej w art. 28 Kpa, jest przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który w obowiązującym obecnie kształcie został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i obowiązuje od 11 lipca 2003r., stanowiąc, że stronami w postępowaniu, w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy - zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego – rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Lex specjalis art. 28 ust.2 Prawa budowlanego w stosunku do przepisu art. 28 Kpa oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. O "oddziaływaniu" w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego można zatem mówić jedynie wówczas, gdy planowany obiekt budowlany dotyka prawem chronionej sfery interesów osób wymienionych w tym przepisie w zakresie gospodarowania własną nieruchomością. Znajdowane się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu powyższego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, chroniące interes osób mających tytuł prawny do takiej nieruchomości. W szczególności wchodzić tu mogą w grę przepisy techniczno-budowlane, regulujące kwestie sytuowania obiektów budowlanych i ich wzajemnego oddziaływania. Postępowanie administracyjne prowadzi się w indywidualnej sprawie na podstawie przepisów prawa procesowego i materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Poszukiwanie przymiotu strony w płaszczyźnie oddziaływania inwestycji należy zatem odnosić tylko do oddziaływania prawnego, tj. poprzez wskazanie normy prawnej, z której podmiot wywiedzie istnienie swego interesu, któremu planowany obiekt zagraża. Powodem uznania za stronę tego postępowania nie mogą być zatem uznane subiektywne przekonania właściciela działki sąsiadującej o emisji dymów i sadzy wydobywających się z komina, który ma zostać wybudowany na jego nieruchomości. Ubiegający się o przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę powinien wskazać konkretny przepis prawa, którego naruszenie narusza również interes prawny zainteresowanego oraz wskazać skutki tego naruszenia. Skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał istnienia tego rodzaju naruszeń. Sąd zaś z urzędu, wychodząc z mocy art. 134 p.p.s.a poza granice skargi także nie stwierdził, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę komina zawierała w swej treści naruszenie przepisów prawa w tym § 140-146, §265 -273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie znajduje również uzasadnienia teza o naruszeniu przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę komina ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro prawo miejscowe nie wprowadziło ograniczeń w zakresie wybudowanie komina o wysokości 5,4m ponad poziom gruntu (zgodnie z projektem dołączonym do akt administracyjnych), i nie narusza to postanowień planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej wysokości dla budynku parterowego, która w obszarze ulicy [...] wynosi [...] m – (§ [...] pkt [...] lit. [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]r.). Sama emisja dymu z komina i możliwość jego rozprzestrzenienia się na sąsiednie działki nie czyni tych działek obszaru oddziaływania inwestycji, bowiem nie ogranicza ich zagospodarowania. Obiekt budowlany - co stwierdza sam skarżący - powinien być bowiem zaprojektowany i zbudowany tak, by jego funkcjonowanie i eksploatacja nie powodowały uciążliwości, o których wspomina skarżący. Służą temu przywołane wyżej przemy techniczno-budowlane, z którymi każdy obiekt musi być zgodny. Z samego faktu, że wcześniej wybudowany nielegalnie komin funkcjonował w sposób utrudniający prawidłowe korzystanie z własnego domu przez skarżącego nie wynika, że tak musi być w przypadku komina realizowanego legalnie, tj. po sprawdzeniu przez organ budowlany wszystkich wymogów stawianych tego typu urządzeniom. Należy też zwrócić uwagą, iż będący przedmiotem niniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę komin jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a samo pozwolenie na budowę dotyczy wykonania robót budowlanych, związanych z jego instalacją. Nie jest on więc samodzielnym obiektem budowlanym , którego definicję zawiera art. 3 pkt 1), zatem przyjąć można, iż nie obejmuje go definicja obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 20. Zatem w przypadku budowy komina, wraz z przyłączami, umożliwiającego funkcjonowanie istniejącego już obiektu budowlanego, w przypadku zachowania przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania istniejącego obiektu od granicy działki stroną postępowania o wydanie pozwolenia na jego budowę może być tylko inwestor. Fakt, że skarżący mógł być stroną postępowania prowadzonego z jego wniosku o nakaz rozbiórki komina, który wcześniej został wybudowany na sąsiedniej nieruchomości w warunkach samowoli budowlanej nie daje podstaw do uznania go za stronę, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę takiego komina. W pierwszym bowiem przypadku status strony dla skarżącego wynikał z art. 28 Kpa, w drugim zaś, dotyczącym pozwolenia legalną już na budowę, zastosowanie ma – jako lex specialis – art. 28 Prawa budowlanego. Za chybione należy zatem uznać odwoływanie się skarżącego do sytuacji związanej z wcześniejszym funkcjonowaniem komina wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, który został decyzją organu nadzoru budowlanego rozebrany. Z powyższego wynika, że stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, skarżącemu nie przysługiwał status strony, a co za tym idzie prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest trafne, a zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiada prawu, tj. art. 151 § 1 pkt 1 Kpa oraz dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W tym stanie rzeczy skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.