II SA/Sz 534/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej I. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku I.Z. z dnia 29 kwietnia 2014 r. ustalił na rzecz wnioskodawczyni warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji handlowo-usługowo-mieszkaniowej (o powierzchni sprzedaży[...] m2) wraz z parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniem terenu [...]) oraz budowie zjazdu z ul. [...]) na posesję przy [...]). Od decyzji tej odwołanie wniósł L.Z. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej "K.p.a" oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), dalej zwanej "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania L.Z. – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Na wstępie uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. I.Z., członek Zarządu Spółki A., reprezentowana przez J. M.S. () wystąpiła do Urzędu Miasta w o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Następnie, po wskazaniu treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz wniosków zawartych w odwołaniu L.Z., SKO stwierdziło, że jak wynika to z akt odwoławczych inwestor występował kilkakrotnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji, wobec czego konieczne jest wyjaśnienie czy dla wnioskowanej inwestycji w innym postępowaniu o to samo została wydana decyzja ostateczna, czy zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej. W tej kwestii Kolegium ustaliło, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było decyzjami administracyjnymi wydanymi po wszczęciu postępowania na wniosek Spółki A. : 1) z dnia 21 lutego 2012 r. - sprawa zakończona decyzją ostateczną SKO w z dnia [...], o charakterze kasacyjno - reformatoryjnym, 2) z dnia 16 sierpnia 2012 r. – sprawa zakończona decyzją ostateczną SKO w z dnia [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]i umarzającą postępowanie organu I instancji ze względu na tożsamość sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z dnia [...], 3) z dnia 19 września 2013 r. – sprawa zakończona decyzją ostateczną z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy z dnia [...]. Wszystkie te decyzje w zakresie ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania zostały szczegółowo opisane przez Kolegium. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja Nr [...] dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną , tj. decyzją SKO w z dnia [...] ponieważ istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Wskazując, że w literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, że tożsamość sprawy ma miejsce , gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, Kolegium wyjaśniło, że o tożsamości sprawy pod względem podmiotowym możemy mówić, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Swoje stanowisko w tej mierze organ odwoławczy oparł również o cytowane orzecznictwo ( uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA i WSA nr 1/2010, poz. 4 oraz wyrok WSA, II SA/Bk 293/11, WSA z dnia 8 sierpnia 2013 r., II SA/Sz 440/13). W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że zarówno decyzja Nr [...] jak i decyzja Nr [...] wydane przez organ I instancji dotyczą tego samego inwestora i w sposób identyczny określają prawa i obowiązki inwestora. Obie decyzje dotyczą takiego samego sposobu zagospodarowania, tego samego rodzaju inwestycji określonej jako budowa budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, a o tożsamości sprawy administracyjnej – jak wskazano w przywołanym wyroku WSA z dnia 2 września 2014 r. – decyduje rodzaj zabudowy określony w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium, niewielkie różnice, w określeniu w pkt 4 omawianych decyzji, wysokości elewacji frontowych, wynoszące do [...] m nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia tożsamości spraw, nie ma także znaczenia dopisanie działek nr [...], bowiem jak wynika z akt sprawy działki te stanowią drogę gminną i nie powinny być objęte terenem inwestycji. Mając na uwadze, że decyzja Nr [...] dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją [...] to za zasadne Kolegium uznało uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W związku z tym SKO uznało, że nie zachodzi konieczność odniesienia się do zarzutów odwołania. Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w I.Z. działająca przez pełnomocnika ustanowionego w osobie adwokata. Skarga zaskarżonej decyzji zarzuca: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności: a) art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że wobec uprzednio wydanej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, I.Z. nie może domagać się wydania kolejnej decyzji, dotyczącej tej samej nieruchomości, 2. naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności: a) art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postepowania administracyjne w wyniku których wydano decyzje o warunkach zabudowy nr [...] oraz [...] są tożsame, w związku z czym wniosek złożony przez I. Z. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji b) art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a , poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że zarówno decyzja nr [...] jak i decyzja [...] wydane przez organ I instancji dotyczą tego samego inwestora i w sposób identyczny określają jego prawa i obowiązki , podczas gdy nie ma to pokrycia w dokumentach przedłożonych organowi; c) art. 28 K.p.a poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym, niezgodnym ze stanem faktycznym ustaleniu kręgu stron postępowania administracyjnego w wyniku którego wydano decyzję nr [...] z dnia [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że orzekając w niniejszej sprawie dopuściło dowód z akt spraw wymienionych i dokładnie opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wszystkie te sprawy dotyczyły tego samego inwestora tj. Spółki A. oraz tej samej inwestycji. Wprawdzie wniosek został złożony przez I. Z. z udzielonym pełnomocnictwem Spółce B., nie ulega jednak wątpliwości, że I.Z. jest członkiem zarządu Spółki A., co wynikało z dokumentów dołączonych do akt spraw opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O tym, że wnioskowane zamierzenie dotyczy Spółki A. świadczą także dołączone do wniosku załączniki jak pismo Energetyki Cieplnej (k.6) i pismo ZWIK (k.7) wydane na rzecz Spółki A. oraz pozostałe skopiowane dokumenty z wcześniejszych spraw tej samej inwestycji , a dołączone do wniosku I.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazanego przez inwestora. Materialnoprawne przesłanki wydania decyzji w tym przedmiocie oraz istotne zagadnienia procesowe uregulowane zostały we wskazanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Z uwagi na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, istotne znaczenie dla sądowej oceny jego zgodności z prawem, mają przepisy art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego następuje na wniosek inwestora. Warunki jakie wniosek inwestora powinien spełniać określa art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu kierując się ustaleniem, że Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia [...]. Nr [...], w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, tj decyzją tj. decyzją [...]z dnia [...].Taka konkluzja organu odwoławczego poprzedzona została jego ustaleniem, że inwestorem inwestycji określonej we wniosku z dnia 29 kwietnia 2014 r. nie była wskazana w nim wnioskodawczyni I.Z., lecz Spółka A. z siedzibą, której członkiem zarządu jest I.Z.. Ustalenie to dało Kolegium podstawę faktyczną do stwierdzenia tożsamości podmiotowej obu spraw, co do których organ ten dopatrzył się przesłanek uzasadniających również przyjęcie ich tożsamości przedmiotowej. Tym samym organ odwoławczy, mimo że nie stwierdził ekspressis verbis, że organ I instancji dokonał błędnego ustalenia wnioskodawcy, to faktycznie dokonał własnego ustalenia w tym zakresie, odmiennego od przyjętego przez organ I instancji, co aktualnie jest kwestionowane skargą Zdaniem Sądu, dla oceny kto jest wnioskodawcą, a zatem i stroną postępowania w niniejszej sprawie decydujące znaczenie miał wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Jak wynika to z akt administracyjnych przedłożonych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, w dniu 8 maja 2014 r. do Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta wpłynął wniosek z dnia 29.04.2014 r., o ustalenie warunków zabudowy, w którym jako wnioskodawca została wskazana I.Z. z podaniem jej adresu i numeru PESEL oraz ze wskazaniem ustanowionego pełnomocnika. Wraz z wnioskiem złożone zostało pełnomocnictwo z dnia 16.04.2014 r. podpisane odręcznie: "I.Z.". W tej sytuacji, zdaniem Sądu organ I instancji zasadnie nie miał wątpliwości co do tego, że wnioskodawcą jest I.Z. i zgodnie z tym ustaleniem wszczął postępowanie administracyjne z wniosku I. Z., na rzecz której po jego przeprowadzeniu wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy. Organ odwoławczy, wbrew oczywistym faktom wynikającym z treści wniosku, kierując się okolicznościami pobocznymi stwierdził, że Inwestorem jest Spółka A., której członkiem zarządu jest I.Z.. Dokonując takiego ustalenia Kolegium nie dostrzegło, że I.Z., nawet będąc członkiem zarządu wskazanej Spółki, ubiegającej się również o ustalenie warunków zabudowy, nie traci własnej podmiotowości prawnej jako osoba fizyczna. Pamiętać trzeba, że stosownie do art. 63 ust. 1 u.p.z.p w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 1 organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. W świetle tych przepisów ustalenie osoby wnioskodawcy (inwestora), a zatem strony postępowania dokonane w zaskarżonej decyzji SKO nastąpiło z naruszeniem art. 7, 80 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a, co trafnie zarzucono w skardze. W powyższej konkluzji nie czyni wyłomu podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że o tym, iż wnioskowane zamierzenie dotyczy Spółki A. świadczą także dołączone do wniosku załączniki, a mianowicie : pismo Energetyki Cieplnej (k.6) i pismo ZWIK (k.7) wydane na rzecz Spółki A. oraz pozostałe skopiowane dokumenty z wcześniejszych spraw tej samej inwestycji. Na karcie 6 akt sprawy istotnie znajduje się kopia pisma adresowanego do Spółki A. , natomiast wskazaną w odpowiedzi na skargę kartę 7 akt organu I instancji stanowi kopia pisma ZWIK dotyczącego zapewnienia dostawy wody, które w ogóle nie posiada adresata. Dla odmiany k. 8 akt administracyjnych stanowi kopia pisma E. O. adresowanego do I.Z. W tych okolicznościach pisma te powinny były być oceniane przez organy orzekające w sprawie w kontekście przepisów określających wymogi jakie powinien spełniać wniosek inwestora, tj. art. 52 ust. 2 w związku z art. 6 4 ust. 1 u.p.z.p. celem ustalenia czy wniosek I.Z. spełnia ustawowe warunki formalne. W tym stanie sprawy, nawet gdyby zgodzić się z Kolegium, że wniosek I.Z. dotyczył tożsamej przedmiotowo inwestycji, jaka była przedmiotem decyzji ostatecznej [..] , to jednak brak było podstaw do przyjęcia tożsamości podmiotowej wnioskodawcy, co wyklucza możliwość przyjęcia zaistnienia materialnej tożsamości obu spraw. Dlatego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.pa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie przeprowadzenie pełnego postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, przy uwzględnieniu zarzutów odwołania, skoro Kolegium w zaskarżonej decyzji ograniczyło się tylko do zagadnienia tożsamości spraw. Z tych względów należało orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt I ) wyroku oraz art. 200 i 205 § 2 tej samej ustawy (pkt II wyroku).