II SA/Sz 540/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności projektu podziału działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 09.01.2020r. J. i J. W. wystąpili o wydanie postanowienia opiniującego podział działki Nr [...] obręb S. D. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wniosku wskazali, iż dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony poprzez ustanowienie służebności gruntowej przejazdu i przechodu na projektowanej działce Nr [...] obręb S. D. oraz poprzez zbycie udziałów działce Nr [...] i [...] obręb S. D.. Pismem z dnia 15.01.2020r. organ I instancji wezwał wnioskodawców do uzupełnienie wniosku o określenie sposobu oraz przedstawienie dowodów dostępu do drogi publicznej powiatowej Nr [...] wydzielanych działek w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego plany tj. poprzez wskazanie dowodu ustanowienia służebności drogowej lub posiadanie udziału w działkach Nr [...] i [...] obręb S. D.. W odpowiedzi na wezwanie strona wyjaśniła, że każda z nowopowstałych działek tj. Nr [...], [...], [...], [...] [...] [...] będzie miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z projektowanej działki Nr [...]. W momencie sprzedaży wydzielanych działek ostanie ustanowiona służebność przejścia i przechodu przez działkę [...] lub nastąpi sprzedaż udziałów w tej działce dla nabywców nowopowstałych działek. Dojazd do projektowanej działki Nr [...] obręb S. D. zostanie zapewniony poprzez kupno udziałów w działkach Nr [...] i Nr [...] obręb S. D. lub przez ustanowienie służebności na działce Nr [...], mającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ponadto wnioskodawcy stoją na stanowisku, że zgodnie z orzecznictwem w brzmieniu art. 99 na etapie opiniowania zgodności podziału z miejscowym planem nie muszą posiadać prawa to terenu nieruchomości drogowych, przez który będzie sią odbywał dostęp do drogi publicznej lecz w momencie zbywania wydzielonych działek. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Wójt Gminy K. na podstawie art. 93 art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz.65) stwierdził niezgodność projektu podziału działki Nr ew. gr. [...] obręb S. D. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. N. [...] z dnia 15.07.201 Or. (Dz. Urz. województwa z. z 201 Or. Nr [...], poz. [...]). J. i J. W. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Zdaniem skarżących zażądanie dostarczenia dowodów na posiadanie służebności lub udziałów w drogach dojazdowych do ich działki już w momencie opiniowania projektu podziału działki nr [...] obręb S. D. jest sprzeczne z przepisami prawa. Takie działanie jest sprzeczne z art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozrządzeniem wykonawczym do ustawy dot. podziałów, w szczególności z par. 13, w którym wyraźnie jest napisane, że dopiero w decyzji podziałowej zamieszcza się informację o konieczności ustanowienia odpowiedniej służebności. Zdaniem strony na etapie zatwierdzenia podziału, nie muszą posiadać służebności. Normalną praktyką notarialną jest ustanawianie takich służebności (lub sprzedaży udziałów w drodze wewnętrznej) dopiero przy sprzedaży działek budowlanych. W ocenie skarżących postawa organu wymuszająca na nich kupno udziałów w drodze wewnętrznej, jest wyraźnym faworyzowaniem właścicieli działek posiadających drogi wewnętrzne ogólnodostępne [...] i [...]. Zaproponowany przez podział, zapewnia nie tylko teoretyczny (prawny) dojazd do wydzielanych działek, ale także faktyczny. Wszystkie projektowane działki mają powierzchnię wymaganą przez plan, mogą mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną przez projektowana działkę [...] będącą fragmentem wyznaczonej przez gminę drogi ogólnodostępnej [...] Projektowana działka [...] ma powierzchnię wystarczającą, aby wydzielić z niej drogę łączącą działkę [...] z istniejącym zjazdem z drogi powiatowej (zaznaczonym na mapach geodezyjnych) w postaci drogi koniecznej, bądź też nawet drogi wewnętrznej zgodnie z art.99 ustawy i par.4 ust.5 pkt. 1 planu zagospodarowania. Zjazd na działkę [...] istniał zawsze w miejscu przewidzianym na drogę konieczną, jest zaznaczony na starych mapach topograficznych, jest zaznaczony na mapie geodezyjnej, jest przewidziany w projekcie przebudowy drogi powiatowej posiadanym przez zarządcę drogi. Działa do dzisiaj, korzystają z niego miejscowi rolnicy. Strona wniosła o uwzględnienie stanowiska przedstawionego w zażaleniu w szczególności o uwzględnienie możliwości wykonania drogi wewnętrznej o szerokości 5 m w miejscu przewidzianej w projekcie drogi koniecznej (północna część działki [...] na styku z działką nr [...]). Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. znak.[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), art. 93 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.), uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie S. D. i S. G. (Dz. Urz. Woj. Z. z 2010 r., Nr [...], poz. [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organy I i II instancji: Dla terenu działki nr [...] z obrębu S. D., gmina K. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Kr [...] Rady Gminy K. z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie S. D. i S. K. (Dz. Urz. Woj. Z. z 2010 r., Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem elementarnym 4 MN, 5MN — teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i symbolem elementarnym 02 KDW — teren dróg wewnętrznych. Zgodnie z § 4 pkt 5 ppkt 1 dla terenu objętego miejscowym planem w zakresie komunikacji ustala się obsługę z drogi publicznej — powiatowej Nr 0627Z poprzez układ dróg wewnętrznych. Dla terenów 4MN i 5MN zgodnie z § 6 pkt 7 ppkt 6 uchwały obsługa komunikacyjna została ustalona poprzez włączenie do drogi publicznej powiatowej Nr 0627Z poprzez istniejący zjazd. Drogę wewnętrzną 02 KDW tworzą między innymi działki nr [...] i [...] obręb S. D.. Właściciele wskazali we wniosku, iż każda z działek będzie miała zapewnioną obsługę komunikacyjną przez działkę nr [...] o szerokości 10 metrów. Natomiast w momencie zbycia wydzielonych działek właściciele mają zamiar zapewnić dostęp do drogi publicznej poprzez: - sprzedaż udziałów w działkach [...] i [...] lub - ustanowienie służebności w działkach [...] i [...] lub - ustanowienie służebności drogi koniecznej w działce [...] dla właścicieli działek [...], [...], [...], [...] i sprzedaży udziałów w działce [...]. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 i 2 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W ocenie organów I i II instancji możliwość zagospodarowania wydzielanych działek na cele zgodne z miejscowym planem, dotyczy również możliwości ich skomunikowania, w sposób zgodny z przepisami planu. Teren działek nr [...] i [...] obręb S. D. nie jest objęty wnioskiem o podział, a wnioskodawca nie posiada do przedmiotowych działek żadnego tytułu prawnego. Dlatego zdaniem organów nie można uznać za zgodny z przepisami ww. ustawy wskazywanie dostępu do drogi publicznej przez tereny innych działek nie objętych wnioskiem, do których wnioskodawcy nie mają tytułu prawnego. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn ustanowienie służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. Organ administracji nie ma kompetencji do tego, aby decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości nie objętej wnioskiem. Jako nie niezgodne z zapisami miejscowego planu organy uznały także alternatywne rozwiązanie wskazane we wniosku, polegające na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych działek, poprzez ustanowienie służebności drogowej na projektowanej działce nr [...], obręb S. D., która w mpzp przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 4 ugn sprowadza się do badania zgodności proponowanego podziału, określonego we wstępnym projekcie podziału, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium organ opiniujący na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się do wstępnego projektu podziału w innym zakresie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ugn. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 128/14). Kolegium ponadto wskazało, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów jego zagospodarowania. Z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dzielona działka nr [...] położna jest zgodnie z obowiązującym mpzp na terenach elementarnych 4MN, 5MN i 02KDWLJ nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z art. 93 ust. 3 ugn "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej". W § 6 pkt 3 ppkt 6 mpzp wskazany jest sposób obsługi komunikacyjnej dla terenów elementarnych 4 MN, 5MN - ma być on zapewniony "z drogi wewnętrznej ogólnodostępnej 02 KDW, 04 KDW i ciągu pieszo jezdnego." Drogę wewnętrzną ogólnodostępną tworzą m.in. działki [...] i [...], nowoprojektowana działka nr [...] również miałby stanowić jej część. Droga wewnętrzną ogólnodostępna 02 KDW zgodnie z § 6 pkt 7 ppkt 6b ma mieć obsługę komunikacyjną poprzez "włączenie do drogi publicznej powiatowej 0627Z poprzez istniejący zjazd". Zdaniem organów tylko tak zaprojektowany sposób obsługi komunikacyjnej działek położonych na terenach elementarnych oznaczonych symbolami 4 MN i 5 MN, czyli w tym działki nr [...] może zostać uznany za prawidłowy i zgodny z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów wskazywany przez Strony alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej nowoprojektowanych po podziale działek, poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...], która zgodnie z miejscowym planem przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawcy nie posiadają żadnego tytułu prawnego do działek nr [...] i [...], obręb S. D., które tworzą drogę wewnętrzną ogólnodostępną, która kończy się istniejącym zjazdem do drogi publicznej powiatowej [...] Zgodnie zaś z treścią ww. art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ugn ustanowienie służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej możliwe jest na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. J. i J. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzucili organowi naruszenie prawa, jak również interesu prawnego. Skarżący podnieśli, że nie mogą dokonać podziału swojej nieruchomości i ją zagospodarować zgodnie z art. 4 prawa budowlanego, a postanowienia Kolegium i Gminy naruszają przepisy prawa, w szczególności: - ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 99) zwanej dalej ugn, - rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (§ 3 ust.2) i § 13) zwanego dalej rsdpn, - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust.2 pkt.5), art.2 pkt.14)) zwanej dalej upzp, - a także art. 145 Kodeksu Cywilnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że ani w przywołanym artykule 93, ani w art. 99 ugn warunku konieczności posiadania tytułu prawnego do nieruchomości drogowych nie zawiera § 3 ust.2 rsdpn określający niezbędne załączniki do wniosku o podział, a z § 13 tego rozporządzenia wręcz wynika, że dopiero na etapie zatwierdzania podziału Gmina umieszcza warunek, że przy zbywaniu nieruchomości zostaną ustanowione niezbędne służebności. Zdaniem strony skarżącej w powyższych przepisach nie ma mowy o tym, aby niemożliwe było ustanowienie służebności na drogach wewnętrznych będących własnością osób trzecich, nie ma też mowy o tym, aby służebność ta była ustanowiona już w momencie opiniowania wstępnego projektu podziału, czego oczekuje Gmina. Dopiero sprzedaż wydzielonych działek prowadzi do podziału nieruchomości i dopiero przy sprzedaży ustanawia się służebności na swoich działkach. Zdaniem skarżących bezprawne jest zmuszanie przez Gminę do nabycia praw do działek drogowych już na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Nadużyciem władztwa jest uzależnienie wydania pozytywnej decyzji (postanowienia) od odpłatnego nabycia takich praw od osoby fizycznej, szczególnie w przypadku gdy wyznaczona przez Gminę do wykupienia działka drogowa zgodnie z planem przewidziana jest jako ogólnodostępna. Nieuprawnione jest twierdzenie Kolegium, że działka [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Co oznacza dostęp do drogi publicznej definiuje upzp. Działka przylega do publicznej drogi powiatowej, a właściciele posiadają zgodę na bezpośredni wjazd na tę drogę i prawomocną decyzję na budowę utwardzonego zjazdu. To art.2 upzp definiuje co oznacza dostęp do drogi publicznej, a nie jak twierdzi Kolegium art.93 ust.3 ugn. Ani plan, ani SKO, nie może zaostrzać tego kryterium. Zarówno działka [...] jak i działki zaprojektowane przez skarżących w pełni spełniają wymagania definicji dostępności do drogi publicznej określonej w art.2 pkt 14) upzp oraz wymagania art.93 ust.3 ugn. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się nie uzasadniona. Zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości ( Dz. U. Nr 268 poz. 2663). Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Następnie w razie uzyskania pozytywnej opinii następuje zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego. Badanie projektu podziału pod względem zgodności z ustaleniami planu według art. 93 ust.2 ugn dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jednak badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielonych działek w tym przypadku działek o nr [...], [...], [...], [...]. Jak wynika z bezspornych ustaleń dokonanych przez organy dla terenu objętego podziałem obowiązuje miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy K. N. [...] z dnia [...].07.2010 r. (Dz. Urz. województwa z. z 2010r. Nr [...], poz. [...]). Dla terenu działki Nr ew. gr. Nr [...] obręb S. D. miejscowy plan ustala przeznaczenie: • teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol elementarny 4 MN, 5 MN), • teren dróg wewnętrznych Zgodnie z § 4 pkt 5 ppkt 1 dla terenu objętego miejscowym planem w zakresie komunikacji ustala się obsługę z drogi publicznej - powiatowej Nr 0627Z poprzez układ dróg wewnętrznych. Dla terenów 4 MN i 5 MN zgodnie z § 6 pkt 3 ppkt 6 uchwały obsługa komunikacyjna została ustalona z drogi wewnętrznej ogólnodostępnej 02 KDW. Drogę wewnętrzną [...] KDW tworzą miedzy innymi działki Nr [...] i Nr [...] obręb S. D.. Dla terenu [...] KDW zgodnie z § 6 pkt 7 ppkt 6 uchwały obsługa komunikacyjna została ustalona poprzez włączenie do drogi publicznej powiatowej Nr [...] poprzez istniejący zjazd. Zgodnie z art. 93 ust.2 ugn możliwość zagospodarowania wydzielonych działek na cele zgodne z miejscowym planem dotyczy w sposób niebudzący wątpliwości możliwości ich skomunikowania w sposób zgodny z zapisami planu. Wnioskowany przez stronę skarżącą sposób dostępu do drogi publicznej, wydzielonych działek miał być zapewniony poprzez: - ustanowienie służebności gruntowej przejazdu i przechodu na projektowanych działkach Nr [...] i [...] lub - poprzez zbycie udziałów działkach Nr [...] i [...] lub - ustanowienie służebności drogi koniecznej w działce [...] dla właścicieli działek [...], [...], [...], [...] i sprzedaży udziałów w działce [...]. W ocenie sądu analiza przepisów art. 93 ust. 3 oraz art. 99 cytowanej wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (patrz wyrok NSA z 19 października 2005 r. w sprawie I OSK 61/05 legalis nr 824617). Jak wynika z rysunku stanowiącego projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, działki o nr [...] i [...] nie są objęte wnioskiem, a wnioskodawcy nie mają do nich tytułu prawnego. Natomiast wskazanie alternatywnego zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielonych działek poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na projektowanej działce nr [...], która w planie przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest niezgodna z miejscowym planem. Na ocenę, czy dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej i tym samym spełniona jest przesłanka dopuszczalności podziału nieruchomości, nie mogą mieć wpływu zachowania gminy, co zarzuca strona skarżąca, która nie podejmuje działań faktycznych i prawnych mających na celu realizację drogi publicznej zapewniającej skomunikowanie przyległych działek budowlanych. Przy opiniowaniu i wydawaniu decyzji podziałowej organ bada kwestie dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej, a nie kwestie związane z wydaniem przez zarządzę drogi pozwolenia na lokalizacje zjazdu (w tym przypadku decyzja została wydana w stosunku do działki nr [...] będącej przedmiotem podziału). W tym stanie rzeczy należało podzielić pogląd przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu organu I instancji, że wstępny podział działek przedstawiony w niniejszej sprawie nie spełnia wymogu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dostępu do drogi publicznej dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.