II SA/Sz 546/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Rektora Politechniki z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium rektora I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prorektora do Spraw Studenckich Politechniki z dnia [...] r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Rektora Politechniki na rzecz skarżącego G.G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . W dniu [...] r. G.G. wystąpił do Rektora Politechniki o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów na semestr II roku akademickiego 2012/2013. Decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. Prorektor ds. Studenckich Politechniki, działając z upoważnienia Rektora Politechniki, na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 175 oraz art. 181 i art. 186 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), określanej dalej również jako "ustawa" oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozdziału I i rozdziału V Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych Politechniki, stanowiącego załącznik do zarządzenia Rektora Politechniki nr 46/2012 z dnia 27 sierpnia 2012 r,, zwanego dalej "Regulaminem", odmówił przyznania G.G. wnioskowanego stypendium w semestrze zimowym. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie § 30 ust. 2 Regulaminu, stypendium rektora dla najlepszych studentów przyznawane jest na semestr dla 9% najlepszych studentów wpisanych na dany kierunek na studiach stacjonarnych i niestacjonarnych łącznie, odrębnie dla studentów pierwszego i drugiego stopnia. Ze względu na to, że na kierunku inżynieria materiałowa w dniu sporządzania listy rankingowej łącznie studiowało 6 osób, żadna z nich nie spełniała kryterium 9% i z tego powodu stypendium nie mogło zostać przyznane. W wyniku złożonego przez G.G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rektor Politechniki, decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji, podtrzymując argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że argumentacja G.G. ma charakter zdroworozsądkowy, a nie prawny, natomiast zasady przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów reguluje art. 174 ust. 4 ustawy. G.G. wniósł skargę na decyzję Rektora z dnia 3 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący w jej uzasadnieniu powtórzył zarzuty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazał dodatkowo, że zgodnie z ustawą, stypendium rektora może otrzymywać nie więcej niż 10% studentów danego kierunku. Na Politechnice próg ten został obniżony do 9% i nie wiadomo na jaki jest przeznaczany "zagubiony 1%". Z tej puli skarżący również świadczenia nie otrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 28/13, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prorektora do Spraw Studenckich Politechniki z dnia 13 listopada 2012 r. W ocenie Sądu, ratio legis art. 174 ust. 3 ustawy było określenie górnego pułapu środków, które mogą zostać przeznaczone na stypendia dla osób wyróżniających się wysoką średnią, osiągnięciami naukowymi, artystycznymi, czy osiągnięciami sportowymi, jednakże z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady praworządności. Stosowanie tego przepisu nie może polegać na udzielaniu pomocy materialnej tylko tym osobom, które zdecydowały się na tzw. obleganie kierunki, ale również premiowaniu osób studiujących kierunki mniej popularne, zazwyczaj trudniejsze i wymagające nie tylko większego nakładu pracy, ale i nierzadko niepospolitych zdolności. Zdaniem Sądu, przyjęcie w Regulaminie rozwiązań, które ze swej istoty ograniczają krąg osób, które mogą się ubiegać o stypendium rektora i to z przyczyn, które dotyczą samej Politechniki (uznającej zasadność istnienia kierunków o bardzo małej liczbie studentów), a nie z przyczyn leżących po stronie studenta (wyniki w nauce niewystarczające do otrzymania stypendium), nastąpiło z naruszeniem reguł zawartych w Ustawie Zasadniczej oraz w ustawodawstwie zwykłym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd wziął pod uwagę m.in., że w myśl art. 181 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, decyzja o przyznaniu stypendium rektora dla najlepszych studentów ma charakter uznaniowy i wymaga zobiektywizowanego uzasadnienia. Obowiązkiem organu jest zatem pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rzeczywistością oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. W przypadku negatywnego rozstrzygnięcia organ ma obowiązek wykazać, że takie zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego, jakie nastąpiło w wydanej decyzji nie narusza zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania do organów umocowanych do rozstrzygania sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ takiej oceny nie przeprowadził. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia poczynionych wskazań, w szczególności do konieczności odniesienia się do kwestii ustanowienia limitu 9% studentów na poszczególnych kierunkach studiów i rozważenia zgodności wydanej decyzji z normami konstytucyjnymi, z tym z zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Rektor Politechniki, zaskarżając wyrok w całości. Wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2288/13 oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie zawiera ona podstaw, które skutkować mogły jej uwzględnieniem. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Rektorem Politechniki, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił w prawidłowy sposób regulacji art. 174 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Sąd wprawdzie zauważył, że niniejszy przepis określa górny pułap środków, które mogą zostać przeznaczone na stypendia rektora dla najlepszych studentów, jednakże nietrafnie stwierdził, że jego stosowanie nie może polegać na udzielaniu pomocy materialnej tylko tym osobom, które zdecydowały się studiować na popularnych kierunkach. Niewątpliwie przepis art. 174 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi, że na stypendia dla najlepszych studentów może być przeznaczona tylko część środków z dotacji, gdyż stypendia te mogą być przyznawane co najwyżej 10% ogółu studentów każdego kierunku studiów danej uczelni, a ich wartość nie może przekraczać 40% ogółu środków przeznaczonych łącznie na te stypendia, stypendia socjalne oraz zapomogi. Dlatego też ustawowa granica 10% musi zostać uwzględniona przez każdą uczelnię, opracowującą regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów zgodnie z art. 186 ust. 1 omawianej ustawy. Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że sam art. 174 ust. 4 omawianej ustawy faktycznie ogranicza krąg osób mogących ubiegać się o stypendium rektora. W szczególności uwidacznia się to w odniesieniu do kierunków o bardzo małej liczbie studentów, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, że skarżący, z uwagi na fakt, iż na kierunku studiów inżynieria materiałowa było 6 studentów, nie spełniał tak regulaminowego wymogu 9%, jak i wymogu ustawowego 10%. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa okoliczność nie świadczy jednak, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o przyznaniu stypendium rektora dla najlepszych studentów ma charakter uznaniowy. Dlatego też obowiązkiem Rektora było, uwzględniając zapisy Regulaminu, rozważenie czy skarżący nie może uzyskać stypendium rektora dla najlepszych studentów na podstawie § 30 ust. 3 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem pozostawiono 1% z przeznaczeniem na rezerwę rektora. Regulamin nie zawiera dalszych unormowań, ustalających zasady przyznawania stypendium z rezerwy rektora. Rezerwa niniejsza, skoro została utworzona w ramach środków przewidzianych na stypendia dla najlepszych studentów i dotyczy jej unormowanie zamieszczone w rozdziale V Regulaminu, poświęconym zasadom ustalania wysokości i przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów, może zostać rozdysponowana tylko na stypendia dla najlepszych studentów. Rektor rozpoznając wniosek skarżącego w ogóle nie rozważył zaistniałego przypadku, czy kwalifikuje się on do przyznania stypendium z rezerwy, o której mowa w ust. 3 § 30 Regulaminu. Rozważań w tym zakresie nie może zastąpić zamieszczone w odpowiedzi na skargę stanowisko, zgodnie z którym niniejsza rezerwa jest przeznaczona na sytuacje wyjątkowe, nie przewidziane w Regulaminie i nie może dotyczyć sytuacji, gdy z mocy tego Regulaminu student prawa do stypendium nie nabywa. Po pierwsze, jest to stanowisko, które nie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Po wtóre, co do zasady nie można się z nim zgodzić. Skoro bowiem w Regulaminie w rozdziale poświęconym zasadom przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów utworzono rezerwę rektora, to nie można twierdzić, że stypendium z tej rezerwy nie może zostać przyznane studentowi, który nie może otrzymać tego świadczenia, ponieważ studiuje na kierunku, na którym wobec małej ilości studentów nie jest możliwe otrzymanie stypendium z uwagi na ograniczenie regulaminowe do 9% i ustawowe do 10% ogółu studentów danego kierunku. Regulamin nie normuje żadnych zasad przyznawania stypendium z rezerwy rektora, które pozwalałyby uznać, że nie może z tej puli zostać przyznane stypendium właśnie studentom osiągającym najlepsze wyniki w nauce, którzy studiują na kierunkach, na których liczba studentów uniemożliwia przyznanie stypendium na ogólnych zasadach. Takie ratio legis ust. 3 § 30 Regulaminu można uznać za zgodne z zasadą państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku G.G. z dnia 10 października 2012 r., Prorektor do spraw Studenckich Politechniki, decyzją z dnia 17 marca 2014 r., odmówił wnioskodawcy przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów na semestr drugi roku akademickiego 2012/2013. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ podał, że ustalona 1% rezerwa Rektora może odnosić się tylko do liczby studentów danego kierunku studiów, a nie do liczby środków, gdyż są to kryteria od siebie niezależne i muszą być spełnione łącznie. Skoro zatem 1% z 6 osób studiujących na kierunku inżynieria materiałowa to matematycznie 0,06 studenta, więc student G.G. nie spełnia ww. warunku określonego w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprawdzie, że student nie spełnia ani regulaminowego kryterium 9%, jak i ustawowego kryterium 10%, jednakże nie uwzględnił skargi kasacyjnej na tej podstawie, że kwestia rozpatrzenia wniosku z rezerwy Rektora nie była rozpatrywana w podjętych decyzjach pierwszej i drugiej instancji. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje fakt, iż Regulamin pomocy materialnej Politechniki nie określa zasad dysponowania rezerwą, skoro rezerwa na kierunku inżynieria materiałowa okazała się niewystarczająca pod względem jej wielkości, aby można było przyznać studentowi stypendium rektora dla najlepszych studentów z tej rezerwy. Rezerwa Rektora może dotyczyć tylko danego kierunku. Ustalenie rezerwy w skali uczelni mogłoby doprowadzić do przekroczenia na kierunku pułapu 10%. G.G. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego Rektor Politechniki, decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r., powołując się na art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 207 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz rozdział I § 5 ust. 1 pkt 3, rozdział V i rozdział VIII § 47 ust. 3 Regulaminu ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych Politechniki, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 17 marca 2014 r., ponawiając w całości zaprezentowaną w tej decyzji argumentację. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Rektora Politechniki z dnia 16 kwietnia 2014 r., G.G. podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnych elementów uzasadnienia; 2) art. 173 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 174 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 186 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3, § 29 ust. 1, § 30 ust. 1 i 3, § 31 ust. 2 i § 32 ust. 1 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych Politechniki, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Rektora Politechniki nr 46/2012 z dnia 27 sierpnia 2012 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu stypendium dla najlepszych studentów pomimo tego, iż skarżący spełnił wszelkie wymagania przewidziane regulaminem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora Politechniki oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z przytoczonego wyżej przebiegu postępowania, sprawa związana z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 10 października 2012 r. była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny. Okoliczność ta ma istotne znaczenie prawne wynikające z przepisów art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. .270 ze zm.). Zgodnie z art. 153 ww. ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przyjmuje się, że również w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów oraz dla wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04). Zasada ta ma na celu zapewnienie pewnej spójności działań sądów obu instancji i poszanowania zasady nadrzędności instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przedstawiając wykładnię prawa dokonaną w konkretnej sprawie, wiąże tym poglądem zarówno siebie, sąd I instancji jak i organy orzekające w sprawie. Ocena prawna dotycząca właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, ma zatem charakter wiążący. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Zdarzyć się mogą sytuacje wyjątkowe, w których ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu orzeczenia sądowego (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09). Jednak w każdy innym przypadku, gdy sąd kasacyjny przesądził o istnieniu potencjalnej możliwości zastosowania określonej normy w danym stanie faktycznym, a więc dokonał w istocie subsumcji tego stanu faktycznego do konkretnego przepisu prawa, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie jest dopuszczalne skuteczne podważenie tego stanowiska. Tymczasem z taką sytuacją mamy w istocie do czynienia w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2288/13 Naczelny Sądu Administracyjny stwierdził, m.in., że "Skoro (...) w Regulaminie w rozdziale poświęconym zasadom przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów utworzono rezerwę rektora, to nie można twierdzić, że stypendium z tej rezerwy nie może zostać przyznane studentowi, który nie może otrzymać tego świadczenia ponieważ studiuje na kierunku, na którym wobec małej ilości studentów nie jest możliwe otrzymanie stypendium z uwagi na ograniczenie regulaminowe do 9% i ustawowe do 10% ogółu studentów danego kierunku. Regulamin nie normuje żadnych zasad przyznawania stypendium z rezerwy rektora, które pozwalałyby uznać, że nie może z tej puli zostać przyznane stypendium właśnie studentom osiągającym najlepsze wyniki w nauce, którzy studiują na kierunkach, na których liczba studentów uniemożliwia przyznanie stypendium na ogólnych zasadach. Takie ratio legis ust. 3 § 30 Regulaminu można uznać za zgodne z zasadzą państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP." Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 marca 2014 r. prowadzi do wniosku, że przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni § 30 ust. 3 Regulaminu Rektor Politechniki nie uwzględnił. Ponownie rozpoznając sprawę organ stanął na stanowisku, że skoro student, ze względu na małą liczbę studentów na danym kierunku, nie spełnia kryterium znalezienia się wśród 9% najlepszych studentów na danym kierunku studiów, to tym bardziej nie spełnia kryterium znalezienia się w grupie 1% pozostałych, najlepszych studentów na danym kierunku, bowiem jego osoba, stanowi już ponadto 16,66% wszystkich studentów danego roku na wybranym kierunku inżynieria materiałowa. Organ nie rozważył zatem w ogóle sprawy według takiej interpretacji przepisu § 30 ust. 3 Regulaminu jaką zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w tej konkretnej sprawie, ale przedstawił argumentację, której przyjęcie podważałoby racjonalność wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który mając świadomość przekroczenia przez jednego studenta 9% ogółu wszystkich studentów na danym kierunku, za oczywiste musiałby uznać przekroczenie przez skarżącego również kryterium 1% liczonego w stosunku do ogóły studentów na danym kierunku i równocześnie 10% wskaźnika, o którym mowa w art. 174 ust. 3 ustawy. Zatem przedstawionej przez Rektora Politechniki wykładni i wniosków z niej płynących odnośnie możliwości przyznania skarżącemu stypendium w ramach 1% stanowiącego rezerwę Rektora, nie można zaakceptować. Tego rodzaju polemika co do możliwości przyznania studentowi stypendium w ramach 1% rezerwy Rektora jest niedopuszczalna, godzi bowiem w zasadę związania organów wykładnią prawa i wytycznymi co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro Naczelny Sądu Administracyjny stwierdził, że Regulamin nie normuje żadnych zasad przyznawania stypendium z rezerwy rektora, które pozwalałyby uznać, że nie może z tej puli zostać przyznane stypendium właśnie studentom osiągającym najlepsze wyniki w nauce, którzy studiują na kierunkach, na których liczba studentów uniemożliwia przyznanie stypendium na ogólnych zasadach, a więc w ramach 9%, nie wskazując przy tym na przeszkody w tym zakresie wynikające z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, to rolą organu było ponowne rozpoznanie sprawy wniosku skarżącego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2288/13. Reasumując, wobec stwierdzenia, że Rektor Politechniki nie dostosował się do wyrażonych w niniejszej sprawie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do sposobu wykładni przepisów Regulaminu oraz przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. O wykonalności decyzji Sąd rozstrzygnął na mocy art. 152, zaś o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 ww. ustawy.