II SA/Sz 55/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 54 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. z siedzibą w L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę odcinków linii światłowodowej wybudowanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na terenie działek nr [...] obr. B. oraz [...] i [...] obr. P., gm. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po stwierdzeniu, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązku, nałożonego postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], zobowiązującym do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wydał na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego decyzję nakazującą rozbiórkę. Od decyzji tej odwołał się inwestor, zarzucając, że linię światłowodową wybudowano zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym działek nr [...]. Ponadto wskazał, że przeprowadzono prace odkrywkowe przy udziale kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego, geodety oraz projektanta, podczas których stwierdzono położenie światłowodu zgodnie z projektem, a zinwentaryzowany, niewłaściwy przebieg linii był wynikiem "błędnego odczytu elektronicznego lokalizatora trasy". Ustalenia te przekazano Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P., który przyjął je i "polecił geodecie naniesienie prawidłowego przebiegu rurociągu światłowodowego". Natomiast odstępstwo dotyczące działki nr [...], było skutkiem błędu projektanta, który mapę z nowym przebiegiem trasy światłowodu przekazał jedynie kierownikowi budowy, nie przedłożył zaś projektu właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Jednocześnie został sporządzony projekt budowlany w części dotyczącej działki nr [...], którego [...] egzemplarze zostały złożone w Starostwie Powiatowym w P. celem uzyskania pozwolenia na budowę. Starosta P. jednak umorzył postępowania w sprawie w związku z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane związane z budową światłowodu, na trasie U. – P. – S. – K. – B. wykonano na podstawie decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia [...]r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę. W decyzji organ określił działki ewidencyjne na których miano realizować inwestycję. W dniu [...] r. inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy, załączając oświadczenie kierownika budowy dotyczące wykonania robót zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, dziennik budowy, protokoły badań i sprawdzeń oraz geodezyjną inwentaryzację powykonawczą. Analiza przedłożonej przez inwestora geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wykazała jednak, że wybudowana linia światłowodowa przebiega przez tereny działek nie objętych pozwoleniem na budowę. Odstępstwo to dotyczy nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...]. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Artykuł 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia [...]r., znak: [...], zgłosił sprzeciw do zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy linii światłowodowej. Decyzję tę organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] r., znak [...]. W trakcie postępowania naprawczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...]r., znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...]r., [...] egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z projektem zagospodarowania terenu, sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zobowiązany nie wykonał nakazanych czynności. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia [...]r., działając na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę odcinków linii światłowodowej na działkach nr [...], wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, ponieważ w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie, inwestycja została zakończona, a wykonana linia światłowodowa jest obiektem nowym, nie było więc podstaw prawnych do wydania decyzji na podstawie art. 51, innej niż nakaz rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach ustawowych kompetencji nadzór budowlany rozstrzyga merytorycznie sprawę na podstawie zebranego materiału dowodowego i przepisów Prawa budowlanego, a nie w oparciu o zapewnienie inwestora, o zgodności wykonanych robót zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Istotne znaczenie w sprawie jest to, że inwestor nie wykonał obowiązku polegającego nie przedłożeniu, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego dotyczącego działki [...]. Nie udowodnił też, że światłowód na działkach nr [...] został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem, brak bowiem map zasadniczych, przyjętych do zasobu P.O.D.G.iK. w P., dotyczących zinwentaryzowanej, zgodnie z projektem zagospodarowania, linii światłowodowej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło P. z siedzibą w L., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, b) art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, c) art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, d) art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, oraz przepisów prawa procesowego: a) art. 6 kpa, przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, b) art. 7 kpa, przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy bieg postępowania oraz argumentację związaną z podniesionymi zarzutami. W ocenie strony skarżącej linia światłowodowa przebiegająca przez działki [...] została wybudowana zgodnie z posiadanym projektem budowlanym. Stwierdzono to w trakcie prac odkrywkowych i ponownego pomiaru wykonanego przez geodetę. Natomiast odstępstwo od projektu w dokumentacji powykonawczej było spowodowane wyłącznie błędnym odczytem elektronicznego lokalizatora trasy w czasie sporządzania dokumentacji powykonawczej przez geodetę. Okoliczność ta została wyjaśniona przez komisję składającą się z kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestycyjnego, geodety oraz projektanta. Komisja ta złożyła wyjaśnienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. Zdaniem strony skarżącej odstępstwo od planu dotyczące przebiegu linii światłowodowej w obrębie działki [...] wynikało z błędu projektanta, który nowy przebieg trasy uwzględnił tylko w projekcie przekazanym kierownikowi budowy, nie dokonując zmiany przebiegu trasy linii światłowodowej w Wydziale Architektury i Urbanistyki Starostwa Powiatowego w P. Projektant jednak naprawił to uchybienie i wykonał nowy projekt budowlany obejmujący działkę [...] (powstałą w wyniku podziału działki [...]). Projekt ten został złożony do Starosty P. w celu uzyskania nowego pozwolenia na budowę, jednakże Starosta P. wstrzymał się z wydaniem pozwolenia na budowę do czasu zakończenia niniejszego postępowania. Można więc stwierdzić, że nie ma żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego uzasadniających nakaz rozbiórki wykonanej inwestycji, ponieważ nie dokonano istotnych zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym decyzja nakazująca rozbiórkę jest bezzasadna. Artykuł 36a ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednak nie każde odstąpienie może być kwalifikowane jako odstąpienie istotne. Jednocześnie treść przepisu wskazuje, że wszelkie odstępstwa od projektu, które nie są istotne mogą być dopuszczalne bez konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia. Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotnymi odstępstwami są zmiany dotyczące: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie, w zakresie inwestycji w obrębie działek [...] oraz [...], odstępstwa od projektu faktycznie nie było. To co stwierdzono, było konsekwencją błędnego pomiaru geodety przy wykonywaniu dokumentacji powykonawczej. Natomiast odstępstwo w obrębie działki nr [...] zakładało inny przebieg linii światłowodowej obrębie tej samej działki. Jednakże nie powodowało ono zmiany zagospodarowania działki. Nie zmieniało także parametrów wykonywanego obiektu budowlanego, ani zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Odstępstwo to nie zmieniało także warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, jak również nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji jedyne istniejące realnie odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie spełniało przesłanek z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i nie mogło być uznane za istotne. W konsekwencji organy obu instancji błędnie zastosowały art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ konieczność wykonania projektu zamiennego odnosi się jedynie do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, które jednak nie miało miejsca. Organy nadzoru budowlanego w konsekwencji błędnej interpretacji pojęcia istotnych odstępstw od projektu i błędnego zastosowania wskazanych przepisów budowlanych, naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. Poza tym, poprzez nieuwzględnienie i brak weryfikacji, argumentów strony skarżącej o faktycznym braku odstępstw od projektu budowlanego, a jedynie błędnych pomiarów dokonanych przez geodetę w trakcie wykonywania dokumentacji powykonawczej, organy naruszyły też zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów należy przede wszystkim stwierdzić, że dotyczą one naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego przez ich, jak to określono w skardze "błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie". Kwestia "sposobu" naruszenia prawa od dawna jest przedmiotem rozważań zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie. Przyjmuje się, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu treści obowiązującego prawa, lub na zastosowaniu nieobowiązującego już przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może polegać na błędnej subsumcji, która polega na tym ,że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, lub że ustalony stan faktyczny błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Obie te formy naruszenia prawa nie mogą zachodzić jednocześnie, ponieważ albo przepis prawa niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano. Wprawdzie w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak, skoro strona reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, na kwestię sposobu formułowania zarzutów należało zwrócić uwagę. Odnosząc się natomiast do zasadności podniesionych zarzutów, należy uznać, że nie ma podstaw do ich uwzględnienia. Organy nadzoru budowlanego działały w granicach określonych prawem i stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Nie naruszono zatem art. 6 k.p.a., ani art. 7 k.p.a. Trzeba wskazać, że do robót polegających na budowie światłowodu, na trasie U. – P. – S. – K. – B. inwestor przystąpił dysponując ostateczną decyzją właściwego organu o pozwoleniu na budowę. W treści tej decyzji organ określił numery ewidencyjne działek na których miała być realizowana inwestycja. Następnie, w dniu [...] r. inwestor zawiadomił organ o zakończeniu budowy i przedstawił oświadczenie kierownika budowy o jej wykonaniu zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, dziennik budowy, protokoły badań i sprawdzeń oraz geodezyjną inwentaryzację powykonawczą. Jednak analiza przedstawionej przez inwestora geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, dokonana przez organ wykazała, że zrealizowana inwestycja przebiega przez tereny działek, które nie były objęte pozwoleniem na budowę. Odnosi się to do nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...]. W konsekwencji organ I instancji zgłosił sprzeciw do zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy linii światłowodowej. Decyzja organ I instancji została poddana kontroli instancyjnej, a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy decyzją. W toku tego postępowania przyjęto, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, chyba że dotyczy ono zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Decyzja dotycząca sprzeciwu nie była poddana kontroli sądu administracyjnego. W toku dalszego postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...]r., działając na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...]r., [...] egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z projektem zagospodarowania terenu, sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W konsekwencji, ponieważ inwestor nie wykonał nakazanych mu czynności, decyzją z dnia [...] r., podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazano rozbiórkę odcinków linii światłowodowej na działkach nr [...], wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ przyjął, że skoro inwestycja została już zakończona, a wykonana linia światłowodowa jest nowym, obiektem nie było podstaw prawnych do wydania na podstawie art. 51, innej decyzji niż nakaz rozbiórki. Decyzja powyższa, po kontroli instancyjnej została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., która jest poddana kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Przedstawiona powyżej kolejność czynności podejmowanych przez właściwe organy, wbrew podniesionym zarzutom, świadczy o prawidłowym biegu postępowania. Strona skarżąca zarzuca, że inwestycję przebiegającą przez działki [...] oraz 51 zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym, co potwierdzają wyniki prac odkrywkowych i ponowy pomiar dokonany przez geodetę. Natomiast odstępstwo od projektu w dokumentacji powykonawczej było wynikiem błędnego odczytu elektronicznego lokalizatora trasy w trakcie opracowania dokumentacji powykonawczej przez geodetę i okoliczność tę badała komisja, która następnie złożyła wyjaśnienia organowi I instancji. Poza tym strona skarżąca wskazała, że odstępstwo od planu w przebiegu linii światłowodowej w obrębie działki [...] wynikało z błędu projektanta, który nowy przebieg trasy uwzględnił tylko na projekcie przekazanym kierownikowi budowy, nie wykazując zmiany przebiegu w dokumentacji przedstawionej organowi. Błąd ten jednak naprawiono i wykonano nowy projekt budowlany obejmujący działkę [...] i [...]. Projekt ten przedstawiono Staroście P. w celu uzyskania nowego pozwolenia na budowę. Pozwala to przyjąć, że nie ma odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego uzasadniających nakaz rozbiórki, ponieważ nie dokonano istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast odstępstwo w obrębie działki nr [...] dotyczyło innego przebiegu linii światłowodowej na tej działce nie powodując jednak zmiany jej zagospodarowania. W konsekwencji jedyne istniejące odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie spełniało przesłanek z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i nie mogło być uznane za istotne. Podniesione przez stronę skarżącą zarzuty są jedynie wyrazem jej subiektywnej oceny. Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że w ramach swych kompetencji nadzór budowlany orzeka merytorycznie biorąc pod uwagę zebrany materiał procesowy, a nie na podstawie zapewnień inwestora o zgodności wykonanych robót zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Należy podzielić pogląd organu nadzorczego, że inwestor nie wykonał obowiązku polegającego nie przedłożeniu, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego i nie wykazał też, że światłowód na wskazanych działkach wybudowano zgodnie z zatwierdzonym projektem. Twierdzenia bowiem inwestora, aby uznać je za wiarygodne winny znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji w postaci map zasadniczych, przyjętych do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P, dotyczących zinwentaryzowanej linii światłowodowej zgodnie z projektem zagospodarowania. Wbrew zarzutom strony skarżącej nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ nastąpiła zmiana lokalizacji obiektu, a mianowicie przebiegu linii światłowodowej (w kwestii pojęcia "istotne odstępstwo" zob. wyrok WSA w Poznaniu z 2 kwietnia 2008r., II SA/Po 154/08), wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2008r., SA/Kr 920/06; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008r., II OSK 1924/06), co dawało podstawę dla organu nadzoru budowlanego żądania dostarczenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Skoro inwestor nie wykonał tego nakazu zasadnie orzeczono nakaz rozbiórki. Zastosowana więc przez organ procedura była więc prawidłowa, a rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Należy podkreślić, że ocena, czy w danym wypadku nastąpiło istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a, ust. 5 Prawa budowlanego zależy od okoliczności danej sprawy, a budowa z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.