II SA/Sz 553/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. wniosku K. S. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy Biesiekierz z dnia 22 lutego 2013 r. nr XXV/155/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wraz z towarzyszącymi obiektami oraz infrastrukturą niezbędną do prawidłowej realizacji funkcji przeznaczenia podstawowego w Gminie Biesiekierz postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie. Pismami z dnia [...] adresowanymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.S. wyraził swoje stanowisko w przedmiocie uchwały Rady Gminy Biesiekierz z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie skargi wniesionej przez Wojewodę oraz w sprawie uchwały nr XXV/155/13 Rady Gminy Biesiekierz z dnia 2 lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² wraz z towarzyszącymi obiektami oraz infrastrukturą niezbędną do prawidłowej realizacji funkcji przeznaczenia podstawowego w Gminie Biesiekierz. W odpowiedzi na wezwanie sądu, o sprecyzowanie pism złożonych dnia [...], K.S. w piśmie z dnia [...] oświadczył, iż wnosi o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę nr XXV/155/13 Rady Gminy Biesiekierz z dnia 2 lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² wraz z towarzyszącymi obiektami oraz infrastrukturą niezbędną do prawidłowej realizacji funkcji przeznaczenia podstawowego w Gminie Biesiekierz. Zgodnie z art. 33 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (§ 2). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia, w ocenie sądu, odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. określający przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OZ 301/09 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie została podjęta w trybie postępowania administracyjnego w oparciu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jako akt stanowienia prawa miejscowego przez upoważniony do tego organ. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze. zm.). Stosownie do art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminy w oparciu o kryterium legalności. Na podstawie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, w razie stwierdzenia sprzeczności uchwały z prawem, wojewodzie przysługuje uprawnienie stwierdzenia jej nieważności w ciągu 30 dni od doręczenia uchwały, w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze gmina ma prawo zaskarżyć do sądu administracyjnego. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru, w razie stwierdzenia stanu sprzeczności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem, nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności tych aktów. W tym przypadku jednak wojewoda może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Biesiekierz w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Takie działanie jest również formą sprawowania nadzoru nad działalnością gminną, którego celem jest zapewnienie przestrzegania porządku prawnego. Wniesienie przez organ nadzoru skargi na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza, że kwestia legalności uchwały staje się sprawą administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie przez wojewodę do sądu administracyjnego ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały po upływie 30 dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1, w ramach ustawowo przyznanych kompetencji nadzorczych wyklucza, analogicznie jak w postępowaniu nadzorczym, udział innych osób w postępowaniu sądowym. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego skarga dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r. II OZ 847/11, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoba, której interes prawny został naruszony uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść odrębną skargę do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji sąd, na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.