II SA/Sz 561/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. znak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 78 ust. 2 oraz art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), po rozparzeniu wniosku P. W. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja z dniem 1 stycznia 2014 r. opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej numerem działki [...] , o powierzchni [...] m2, położonej w obrębie P. , gmina R. , dokonanej przez Starostę G. pismem z dnia 14 listopada 2013 r. jest nieuzasadniona, odmówiło przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku. Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] r. Starosta G. wypowiedział "R. , ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2013 r. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] , położonej w obrębie P., gmina R. i zaproponował przyjęcie z dniem 1 stycznia 2014 r. nowej jej wysokości w kwocie [...] zł, płatnej w [...] r. w wysokości [...] zł, w [...] r. w wysokości [...] zł oraz w [...] r. i w latach następnych do czasu kolejnej aktualizacji w wysokości [...] zł. Wypowiedzenie to zostało doręczone wymienionej Spółce w dniu 6 grudnia 2013 r. W dniu 20 grudnia 2013 r. "R. zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz P. W. W dniu 17 lutego 2014 r. Starosta G. wystosował do P. W. pismo, w którym poinformował go o wysokości rocznych opłat za użytkowanie wieczyste odpowiednio w 2014 r., 2015 r., a także w 2016 r. i w następnych latach. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 24 lutego 2014 r. W dniu 6 marca 2014 r. P. W. nadał w placówce pocztowej pismo zawierające wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona ewentualnie jest uzasadniona w innej niższej wysokości a także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku. Skarżący podniósł w swoim piśmie, że aktualizacja opłaty rocznej została skierowana do poprzednika prawnego, tj. "R. w związku z czym on jako nabywca nieruchomości nie miał żadnego wpływu na zweryfikowanie wartości ujętej w operacie szacunkowym, przy czym w jego ocenie wartość ta jest znacznie zawyżona w stosunku do faktycznego przeznaczenia i możliwości użytkowania nabytej nieruchomości. Opisanym na wstępnie postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło P. W. przywrócenia terminu do złożenia wniosku w opisanym wyżej zakresie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest postępowaniem administracyjnym. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego uregulowaną w art. 232 – 243 Kodeksu cywilnego, stąd opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej w istocie jest oświadczeniem woli zmieniającym umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Wprawdzie zgodnie z przepisem art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed kolegium w sprawach aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego jednak nie ma tu zastosowania przepis art. 58 tego Kodeksu dotyczący przywrócenia terminu. W piśmiennictwie pojawiły się poglądy, że 30-dniowy termin na wniesienie przez użytkownika wieczystego wniosku do kolegium odwoławczego jest terminem procesowym podlegającym przywróceniu przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednak w ocenie sądu powszechnego pogląd ten nie jest trafny. Zdaniem tego sądu termin ten jest terminem materialnoprawnym a nie procesowym, stąd termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona – nie podlega przywróceniu. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2014 r. P. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie ewentualnie zmianę poprzez przywrócenie mu terminu do złożenia wniosku o ustalenie. Skarżący podniósł, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 78 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec czego doszło do błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie brak jest możliwości zastosowania art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącego przywrócenia terminu. Tym samym, zdaniem skarżącego, naruszone zostało jego prawo do obrony swoich interesów bowiem zamknięta została droga do ustalenia stawki i wysokości obciążenia w racjonalnej i zgodnej z przepisami wysokości. W ocenie skarżącego w piśmiennictwie występuje pogląd, że 30-dniowy termin do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku w omawianym zakresie jest terminem procesowym podlegającym przywróceniu przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2014 r., o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej numerem działki 17, położonej w obrębie P. , gmina R. jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 cytowanej ustawy). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właściwemu organowi. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie (art. 78 ust. 3 cytowanej ustawy). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Przepis art. 79 ust. 5 stosuje się odpowiednio (art. 78 ust. 4 cytowanej ustawy). Z kolei zgodnie z treścią art. 79 ust. ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Mając na uwadze powyższe uregulowania, należy stwierdzić, że Kolegium niezasadnie przyjęło, że termin określony w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a. Zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 979/12), w myśl którego, zgodnie z przywołanym wyżej art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu przed Kolegium zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267., w tym o terminach. Jak przyjął Sąd w cytowanym wyroku, termin o którym stanowi art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Dotyczy on bowiem dokonania określonej czynności procesowej, podejmowanej w postępowaniu mającym na celu poddanie weryfikacji wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej. Tak samo w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się, że jeżeli w szczególnym postępowaniu, którego przedmiotem jest dokonanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej stosuje się z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy o terminach z K.p.a., to odesłanie to obejmuje również przepisy dotyczące przywrócenia terminu (G. Bieniek, aktualizacja M. Gderz, w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 513-514, A. Prusaczyk, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 425-426; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 708/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 78/12, baza orzeczeń NSA). Mając na uwadze powyższe należy uznać, że termin o którym stanowi art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter przywracalny i z tego względu obowiązkiem Kolegium było merytoryczne rozpatrzenie złożonego przez P. W. wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślenia wymaga, że spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w rzeczywistości jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1175/10, lex nr 1080888). Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od orzeczenia kolegium użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo wniesienia do sądu powszechnego sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Nie oznacza to jednak, że powyższy sprzeciw może zostać wniesiony od wszystkich orzeczeń Kolegium. Należy bowiem rozróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Pierwsze z nich wydawane są bowiem w postępowaniu głównym i rozstrzygają sprawę co do meritum. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są natomiast orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne (postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1472/12, baza orzeczeń NSA; A. Prusaczyk, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012 r., str.426-427). Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kończy bowiem postępowanie wpadkowe, jakim jest rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, a ponieważ wydane jest przez samorządowe kolegium odwoławcze, to nie służy na nie zażalenie (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 708/10, baza orzeczeń NSA). Tożsamy pogląd z zaprezentowanym powyżej przedstawiony został przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt I ACa 347/12. Sąd Apelacyjny wyraźnie wskazał, że pozew zastępujący sprzeciw wniesiony na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje tylko od orzeczeń rozstrzygających merytorycznie kwestię opłaty rocznej. Mając na uwadze powyższą argumentację nie sposób podzielić stanowiska Sądu Apelacyjnego w Warszawie zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2010 r., na które powołało się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni zatem przesłanki warunkujące przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona – w oparciu o znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 58 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.