II SA/Sz 57/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka–Kuligowska/spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd. Daria Ptak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004 r. sprawy ze skargi W. L. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...]. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Uchwałą NR [...] z dnia [...]r. Zarząd Miasta , na podstawie art. 36a ust.2 i 4 ustawy z dni 7 września 1991r. o systemie oświaty i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 19990r. o samorządzie gminnym oraz § 8 ust.2 Regulaminu Konkursu na dyrektora szkoły powadzonej przez Gminę – Miasto stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Miasta z dnia [...]r. powierzył z dniem [...]r. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół [...] W. L. na okres 5 lat szkolnych tj. do [...]r. Pismem z dnia [...]r. skierowanym do Burmistrza Miasta W.L. złożył rezygnację ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...], zgodnie z art. 38 ust.1 ppkt a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...]r., Burmistrz Miasta , na podstawie art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty odwołał W. L. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół [...] z dniem [...]r. bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz Miasta wskazał , iż skarżący naruszył prawo, mianowicie art. 24j ust.2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Do dnia [...]r. nie wpłynęła od skarżącego informacja o zatrudnieniu w jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego , z dniem [...]r. małżonki i syna. Wyżej wymienione naruszenie prawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Pismem z dnia [...]r. W. L. zwrócił się do Burmistrza Miasta o usunięcie naruszenia prawa , polegającego na bezprawnym odwołaniu go ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] i anulowanie Zarządzenia Nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zaprzecza, aby swoim działaniem naruszył przepis art. 24 j ust.2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreśla również, że w okresie od [...]. przebywał na zwolnieniu lekarskim, stąd też odwołanie go ze stanowiska nie może być skuteczne. Burmistrz Miasta pismem z dnia [....]r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa informując, że odmawia uznania wymienionych w wezwaniu działań za niezgodne z prawem. Podkreśla, że dyrektor szkoły jest pracownikiem samorządowym chociaż podlega ustawie o systemie oświaty i Karcie Nauczyciela. Jako pracownik samorządowy podlega również ustawie o samorządzie gminnym art. 24 j i 24 k. Nadto organ gminy zauważa, że żaden z wymienionych w piśmie skarżącego z dnia [...]r. dokumentów nie może być traktowany jako informacja, o której mowa w podanych wyżej przepisach ustawy o samorządzie gminnym. W dokumentach tych osoby, o zatrudnieniu których miał obowiązek poinformować skarżący, zostały jedynie wymienione z imienia i nazwiska bez wskazania pokrewieństwa ze skarżącym. Naruszenie wymienionych obowiązków stanowiło "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Kurator oświaty nie zgłosił żadnych zastrzeżeń proceduralnych ani materialnych w swojej opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora. Natomiast przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest przeszkodą prawną w odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły. Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. L. zakwestionował opisane na wstępie zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...]r., domagając się jego unieważnienia. W jej uzasadnieniu ponowił i rozwinął zarzuty wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Dodał, że złożenie rezygnacji ze stanowiska dyrektora szkoły wiąże organ a ponadto stawiane przez organ zarzuty nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku. Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie podkreślić należy, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina należy do spraw z zakresu administracji publicznej, co zostało przesądzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996r. sygn. OPS 6/96/ONSA z 1997r. Nr 2 poz. 48. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta zarządzeniem Nr [...] z dnia [...]r. na podstawie art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty /Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm./ odwołał W. L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...]. Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ w przepisie art. 101 ust.1 stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 26a ust.1, art. 41 ust.2 i 3, art. 31 b ustawy o samorządzie gminnym przewidują wprost formę działania wójta, burmistrza w formie zarządzenia. Jednakże przez zarządzenie w odniesieniu do przepisów o wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego – należy rozumieć wszystkie akty wójta, burmistrza poza decyzjami indywidualnymi /art. 102 ustawy o samorządzie gminnymi/. Tylko do aktów i czynności cywilnoprawnych wójta i burmistrza, kontrola sądowa jest sprawowana przez sądy powszechne. W świetle tak wprost w ustawie ukształtowanej kompetencji wójta, burmistrza do wydania zarządzeń brak jest podstaw do uznania, że wójt, burmistrz nie jest właściwy do wydania zarządzenia o odwołaniu skarżącego W. L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...]. W ocenie Sądu taka forma nadania przejawu woli tego organu nie narusza prawa. Ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty /Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm./ w art. 36 a ust.8 przewiduje, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się co do zasady na pięć lat szkolnych. Gwarancje zapisanej w tym przepisie stabilizacji stosunku pracy nauczyciela, któremu powierzono w szkole lub placówce stanowisko kierownicze, ustanawia art. 38 ustawy, przewidujący w pkt 1 że: organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje go z tego stanowiska w razie: - złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem (lit. a), - ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia (lit. b), - złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a (lit. c). W tych to przypadkach organ prowadzący szkołę musi dyrektora odwołać, o czym przesądza użycie w pkt 1 słowa "odwołuje". Dotyczy to także złożenia przez dyrektora rezygnacji. Jej złożenie stwarza - po stronie organu prowadzącego szkołę - obowiązek odwołania dyrektora. Odwołanie w tym przypadku ma charakter formalnie tylko jednostronny, bowiem sam przepis jest wyrazem konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania pracy (art. 65 Konstytucji RP). Brak w ustawie jakichkolwiek ograniczeń, a w szczególności wymogu wyrażenia zgody przez organ prowadzący szkołę na ten sposób odwołania, oznacza, że w przypadku złożenia rezygnacji organ nie może skutecznie powoływać się na wszczęcie postępowania zmierzającego do odwołania dyrektora z innej podstawy, zarówno obligatoryjnej, jak i fakultatywnej (przewidzianej art. 38 ust. 1 pkt 2) i odmówić przyjęcia rezygnacji. Wspomniany art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidujący odwołanie fakultatywne stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w stosunku do wymienionych w nim placówek - wskazanego w nim ministra. W sprawie jest niesporne, że skarżący złożył [...] r. rezygnację ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...], adresując pismo do Burmistrza Miasta. Pismo to zawierało informację, że skarżący rezygnuje ze stanowiska dyrektora, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Organ błędnie przyjął, że wszczęcie postępowania w celu odwołania skarżącego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 stanowi przeszkodę do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a. Już to sprawia, że zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego nie zostały również wykazane przesłanki warunkujące zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten, stanowiący odstępstwo od zagwarantowanej w art. 36a ust. 8 i art. 38 ust. 1 ustawy zasady stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym, musi być przez organy decydujące stosowany ze szczególną rozwagą, tak aby gwarancje te nie stały się li tylko deklaracjami, które mogą być pomijane w zależności od woli decydujących organów administracji. Wprawdzie podstawa odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 (w przypadkach szczególnie uzasadnionych) jest niedookreślona, co wskazuje, że organ ma swobodę oceny przesłanki odwołania, jednak z uwagi na wyjątkowy charakter tej przyczyny odwołania, swoboda ta nie jest nieograniczona. Przyczyny odwołania na podstawie tego przepisu przede wszystkim muszą być inne, niż określone w pkt l, nadto muszą mieć taki charakter, by można je uznać za szczególnie uzasadnione. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, ustawodawca wprowadził tę dodatkową przesłankę o charakterze klauzuli generalnej, chcąc wzmóc poziom ochrony przed odwołaniem, wobec nauczycieli odwoływanych w czasie roku szkolnego, jako że zmiana ich sytuacji faktycznej i prawnej, będąca skutkiem odwołania, jest dla nauczyciela znacznie bardziej dotkliwa, jeśli następuje w czasie roku szkolnego. W orzecznictwie sądowym wykształcił się na tle tego przepisu pogląd, że odwołanie na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy jest jurydycznie zbliżone do odwołania, o jakim mowa w art. 52 § 1 w zw. z art. 70 § 1 i 3 Kodeksu pracy. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 kp rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika uzasadnia: ciężkie naruszenie przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych bądź popełnione przez pracownika w czasie trwania umowy o pracę przestępstwo, które uniemożliwia dalsze zatrudnienie go na zajmowanym stanowiska, jeżeli przestępstwo jest oczywiste lub zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem, a także zawiniona przez pracownika utrata uprawnień do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku, co oznacza, że zachowania dyrektora szkoły odpowiadające tym kategoriom mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". Przyjmuje się także, iż przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zdań w zakresie nauczania i wychowania, jak również, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powodują konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (patrz: wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. II SA 3293/00, "Prawo Pracy" z 2001 r. nr 9, s. 41). Przyczyny odwołania muszą być przy tym dowiedzione w sposób niebudzący wątpliwości i szczegółowo przedstawione oraz uargumentowane w uzasadnieniu do uchwały, tak by mogły być poddane wnikliwej kontroli zarówno ze strony organu nadzoru, jak i sądu. Standardy te - zdaniem Sądu - nie zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie. Nadto podnieść należy, że przepis art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty aby odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. W rozpoznawanej sprawie Kurator Oświaty w swoim piśmie z dnia [...]r. poinformował Burmistrza Miasta , że "przyjął do wiadomości zamiar odwołania skarżącego z funkcji dyrektora Zespołu Szkół [...]. Zdaniem Sądu powołany wyżej przepis prawa wymaga wydania przez kuratora oświaty opinii pozytywnej lub negatywnej i organ mając jakiekolwiek wątpliwości co do treści złożonego przez kuratora oświadczenia woli, winien zwrócić się do niego ponownie o wydanie jednoznacznej opinii. W rozpoznawanej sprawie brak jednoznacznej opinii. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie przepisu art. 147 § 1, 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ orzekł jak w sentencji wyroku.