II SA/Sz 570/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 6 lutego 2025 r. nr IX/128/2025 w przedmiocie ustanowienia gminnego programu osłonowego Korpus Wsparcia Seniorów na rok 2025 Moduł II dla Gminy Borne Sulinowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej również jako: "skarżący", "Prokurator"), wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie (dalej również jako: "organ", "uchwałodawca") z dnia 6 lutego 2025 r., numer IX/128/2025, w sprawie ustanowienia gminnego programu osłonowego "Korpus Wsparcia Seniorów" na rok 2025 Moduł II dla Gminy Borne Sulinowo (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2025 r., poz. 759). Prokurator zarzucił wspomnianej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej: "u.p.s.") poprzez przyjęcie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do wywiedzenia dla rady gminy kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Nadto skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. oraz art. 2 ust. 1 a także 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zastrzeżenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w sytuacji, w której wymienione przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mając powyższe na względzie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Reguluje ona bowiem prawa i obowiązki osób zamieszkujących na terenie Gminy Borne Sulinowo poprzez abstrakcyjne i generalne określenie, że z przedmiotowego programu będą mogły skorzystać wyłącznie osoby w wieku co najmniej 60 lat. Ponadto warunkiem skorzystania z programu jest, aby osoba, która ma być beneficjentem, była osobą, mającą problemy z samodzielnym funkcjonowaniem ze względu na stan zdrowia i jednocześnie prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe lub zamieszkiwała z osobami bliskimi, które nie są w stanie zapewnić jej wystarczającego wsparcia. Treść uchwały rozstrzyga zatem sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerszego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. W dalszej części uzasadnienia Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego została wydana bez podstawy prawnej, bowiem artykuł 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s., nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego. Z powyższych względów niedopuszczalne było dokonanie zastrzeżenia, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w sytuacji, w której wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dawały podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie uchybienie w ocenie skarżącego winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych organ podał, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i podlegają one ogłoszeniu. Podkreślił, że zaskarżona uchwała jest adresowana do osób starszych zamieszkałych na obszarze Gminy Borne Sulinowo. Przyznaje im określone uprawnienia - dostęp do "opieki na odległość". Jest to nowoczesna forma sprawowania opieki nad osobami starszymi, chorymi. Normy zawarte w przedmiotowej uchwale mają zatem charakter generalny i abstrakcyjny. Odnosząc się do treści skargi organ stwierdził, że jest ona wewnętrznie sprzeczna, z jednej strony bowiem na stronie 2 skargi prokurator stwierdza, iż powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a z drugiej - na stronie 3 - napisano, że "przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym". Zdaniem Rady Miejskiej zaskarżona uchwała jest adresowana do podmiotów zewnętrznych tj. osób starszych zamieszkałych na terenie Gminy Borne Sulinowo. Ponadto należy zauważyć, że praktyka publikowania programów osłonowych jest stosowana od wielu lat i nigdy nie była kwestionowana przez organy nadzoru na terenie województwa zachodniopomorskiego. Na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. Prokurator zmodyfikował skargę w ten sposób, że wyeliminował z zarzutów skargi art. 217 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r" sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 6 lutego 2025 r., numer IX/128/2025, w sprawie ustanowienia gminnego programu osłonowego "Korpus Wsparcia Seniorów" na rok 2025 Moduł II dla Gminy Borne Sulinowo, w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że wspomniana uchwała narusza prawo w sposób istotny. Podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego. Statuuje ona zakaz domniemania kompetencji prawotwórczych organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. W państwie demokratycznym, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencję musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy nawet moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07). Natomiast stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Uchwałodawca w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazał m.in. przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zdaniem Sądu, zawarta w wymienionym przepisie norma kompetencyjna nie może stanowić podstawy prawnej do tworzenia aktów o charakterze prawa miejscowego. Przepis ten określa bowiem w sposób ogólny kompetencje rady gminy i jest przepisem ustrojowym. Nadto organ powołał w podstawie prawnej art. 17 ust. 2 pkt 4 u.s.p. zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy m.in. podejmowanie innych, niż wcześniej wymienione w tym przepisie zadań z zakresu pomocy społecznej, wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym polegających na tworzeniu i realizacji programów osłonowych. Przepis ten również należy uznać za przepis ogólny, który precyzuje jako zadanie własne gminy podejmowanie innych, niż wymienione w poprzednich punktach, zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy w tym polegających na tworzeniu i realizacji programów osłonowych. Akty wydane na podstawie tego przepisu nie mogą być źródłem praw i obowiązków podmiotów – uczestników tych programów. W świetle powyższego stwierdzić należy, że również art. 17 ust. 2 pkt 4 u.s.p. powołany w zaskarżonej uchwale nie może stanowić podstawy do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 863/22). Z treści odpowiedzi organu na skargę wynika jednoznacznie, że intencją Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie było podjęcie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, który podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Sądu, powołane przez organ w zaskarżonej uchwale przepisy nie zawierały jednak, przewidzianego w art. 7 Konstytucji RP, wyraźnego upoważnienia dla uchwałodawcy do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie działań osłonowych dla seniorów. Inaczej rzecz ujmując Rada Miejska w Bornem Sulinowie nie miała, na podstawie wskazanych w uchwale z dnia 6 lutego 2025 r. przepisów, kompetencji do podjęcia zaskarżonego aktu w przedmiocie programu osłonowego wsparcia seniorów mającego charakter prawa miejscowego, a w rezultacie, jak słusznie zwrócił na to uwagę Prokurator, brak było podstaw do jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wspomniana Rada podjęła zaskarżoną uchwałę bez podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.