II SA/Sz 577/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koszalinie na uchwałę Rady Gminy Będzino z dnia 26 kwietnia 2005 r. nr XXIV/191/05 zmienionej uchwałą z dnia 28 września 2011 r. nr X/79/11 w przedmiocie opłaty za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stwierdza nieważność § 2 ust. 5, § 3 ust. 2,3, § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały. Uchwałą Nr XXIV/191/05 z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, następnie zmienioną uchwałą Nr X/179/11 z dnia 28 września 2011 r. w sprawie zmiany wysokości opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych zwaną dalej "uchwałą", Rada Gminy w Będzinie, działając na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Prokurator Rejonowy w K. złożył skargę na uchwałę Nr XXIV/191/05 z dnia 26 kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części obejmującej postanowienia § 2 ust. 5. Zaskarżonej uchwale zarzucił sprzeczność postanowienia § 2 ust.5 z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez nadanie § 2 ust.5 uchwały własnej treści terminowi "dzień" w akcie prawa miejscowego o charakterze wykonawczym wbrew regulacji zawartej w przepisie art. 40 ust.4 in fine ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.260)." Następnie w piśmie procesowym z dnia 14 października 2015 r. rozszerzył zarzuty zawarte w skardze o zarzut regulacji § 3 ust. 2 i 3 i § 4 ust. 1 pkt 4 stanowiące rażące naruszenie prawa art.7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art.40 ust.8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia i unormowania materii objętej regulacją ustawową, bowiem Rada Gminy upoważniona była do uchwalenia aktu obejmującego jedynie wysokość stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, nie zaś do ustalenia definicji, czy określeń w zakresie materii uregulowanej w ustawie. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S. oświadczył, że zaskarża uchwałę Nr XXIV/191/05 z dnia 26 kwietnia 2005 r. wraz ze zmianą objętą uchwałą Nr X/179/11 z dnia 28 września 2011 r. Rady Gminy Będzino w zakresie § 2 ust. 5, § 3 ust.2 i 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 4, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w S. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem pełnomocnika organu, Prokurator przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wezwał Rady Gminy Będzino do usunięcia naruszenia prawa z powodu przedwczesnego złożenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Ponadto pełnomocnik organu poddał pod wątpliwość skuteczność wniesienia skargi przez zastępcę Prokuratora Rejonowego w K., który nie wykazał podstawy umocowania do wniesienia skargi. W ocenie organu, kwestionowany przepis § 2 ust. 5 nie jest stosowany inaczej niż zgodnie z treścią postanowień ustawy o drogach publicznych, dlatego trudno w uchwale doszukiwać się sprzeczności w obu zapisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Zgodnie zaś treścią art. 147 § 1 ww. ustawy sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana ona została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przepisie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis ustawy może bądź sam regulować treść danej materii, ewentualnie może upoważniać organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania danej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ do samodzielnego regulowania stosunków, w ramach tego upoważnienia. Jednak rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego, organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii (wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/99). W konsekwencji należy przyjąć, że uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, należy pamiętać, iż tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok sygn. akt II FSK 1755/12, II OSK 2058/11). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uzyskał kompetencję do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, przy czym przepis ten określa maksymalny pułap poszczególnych opłat. Tak więc, stwierdzić należy, że każde wyjście organu poza delegację ustawową, tj. ustalenie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, stanowi przekroczenie kompetencji wynikających z art.40 ust.8 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego, w ocenie sądu, zakwestionowany przez Prokuratora § 2 ust. 5, a także § 3 ust. 2 i 3 oraz § 4 ust.1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienia: - § 2 ust. 5 uchwały w zakresie sposobu ustalania opłaty ("Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny"), stanowią niedokładne powtórzenie zapisu art.40 ust.4 in fine ustawy o drogach publicznych ("Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień".); - § 3 ust.2 uchwały zawiera zbędne i oczywiste określenie ("Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1, obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym") – wynikające z logicznej wykładni art. 40 ust.5 ustawy o drogach publicznych, - § 3 ust.3 uchwały również w zakresie sposobu ustalania opłaty ("Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych opłat stawek obliczona jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym") jest niedokładnym powtórzeniem zapisu art.40 ust.5 in fine ustawy o drogach publicznych ("Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim".); - § 4 ust. 1 pkt. 4 ("Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny") jest wskazaniem przez organ stanowiący sposobu ustalania opłaty. W ocenie sądu, Rada Miejska w Będzinie w zaskarżonej uchwale wyraźnie przekroczyła swoje kompetencje i w zakresie postanowień zawartych w § 2 ust.5, § 3 ust.2 i 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały, wymienione przepisy pozostają w kolizji z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, udzielającym organowi delegacji tylko do ustalenia wysokości stawek opłat. Przepis ten, w żadnym razie, nie upoważnia rady gminy do ustalania sposobu obliczania opłaty i wprowadzania definicji, jak należy rozumieć określone w ustawie stany faktyczne. Ustosunkowując się natomiast do zawartego w skardze jak i późniejszym piśmie procesowym zarzutu, Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w S. podzielić należy zaprezentowane stanowisko wskazujące na sprzeczność postanowienia § 2 ust. 5, § 3 ust.2 i 3 oraz § 4 ust. 1 pkt. 4 zaskarżonej uchwały z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908), z tym, że stanowisko to należy odnieść do wszystkich wymienionych przez sąd przepisów uchwały. W myśl § 137 ww. Zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, gdyż zabieg legislacyjny, polegający na przytoczeniu w akcie prawa miejscowego identycznych, a tym bardziej zmienionych, czy niepełnych zapisów ustawy, stanowi niedopuszczalne powielenie usankcjonowanej aktem wyżej rangi materii, co - oprócz przepisu kompetencyjnego - narusza także regułę określoną w § 137 w związku z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy, stanowiącej delegację. Paragraf 149 tegoż rozporządzenia wyklucza także formułowanie w akcie niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (wyrok NSA sygn. akt II OSK 878/12). Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowane unormowania zastosowane w zaskarżonej uchwale wykraczają poza ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i tym samym należy je uznać za niedopuszczalne. Stanowi to bowiem istotne naruszenie przepisów, powodujące konieczność stwierdzenia ich nieważności, przy czym stwierdzenie nieważności całości lub części aktu prawa miejscowego niezależne jest od tego, czy akt ten jeszcze obowiązuje, bowiem skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.