II SA/Sz 58/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. na uchwałę Rady Osiedla Śródmieście-Północ w Szczecinie w przedmiocie opracowania planu budowy placu zabaw, skateparku i miejsc postojowych przy ul. Księżnej Salomei postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 28 listopada 2022 r., R. A. wniósł skargę na uchwałę Rady Osiedla [...] w S., w przedmiocie opracowania planu budowy placu zabaw, skateparku i miejsc postojowych przy ul. K. . W skardze zaznaczył, że nie zgadza się z uznaniem w głosowaniu z dnia [...] września 2021 r. przez Przewodniczącego Rady osiedla [...] w S. I. K., głosów oddanych poza terminem wyznaczonym na głosowanie, dlatego wnosi o unieważnienie wyników głosowania Rady Osiedla [...] w S. z dnia [...] września 2021 r. oraz podjętych na podstawie tego głosowania uchwał. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Osiedla [...] w S. wniósł o jej oddalenie w całości, albowiem zarówno posiedzenie Rady Osiedl , jak i przeprowadzone na nim głosowania odbyły się zgodnie z obowiązującymi w tym czasie procedurami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy taka skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.). Zatem kontroli sądu administracyjnego, obok aktów prawa miejscowego, poddane są te akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, które są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że dotyczy on uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy, a stosownie do treści art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zakres podmiotowy pojęcia "organ gminy" został zatem wyraźnie określony. Wychodząc bowiem z zasady domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, należy przyjąć, że skoro posłużył się on w przepisie pojęciem, dla którego sam ustanowił zamknięty katalog desygnatów, to odwołuje się do tych właśnie desygnatów. A zatem jeśli w dalszych przepisach ustawy ustawodawca używa pojęcia "organ gminy", należy przez to rozumieć wójta (burmistrza, prezydenta) i radę gminy (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 183-184). Z kolei art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności jej nazwę i obszar, zasady i tryb wyborów organów, organizację i zadania tych organów, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, a także zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że jednostki pomocnicze nie są jednostkami samorządu terytorialnego, a jedynie stanowią element struktury gminy, zaś zadania i kompetencje jakie wykonują pochodzą od gminy, która przekazuje je na zasadzie dekoncentracji, a nie decentralizacji (Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2011, s. 63 i nast.). Również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd prawny, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 485/16). Z kolei w wyroku z dnia 16 maja 2014 r., II SA/Gl 1835/13, LEX nr 1522536, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Także Naczelny Sąd Administracyjny oz. w Łodzi w wyroku z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097/00 wskazał, że niesamodzielny charakter tych jednostek i swoboda gmin w ich tworzeniu, kształtowaniu struktury organizacyjnej, zakresu przekazanych zadań i mienia (należących do gminy) nie pozwala na traktowanie ich tak jak gmin i na ochronę ich podmiotowości i samodzielności w stosunku do gmin w szerszym zakresie niż określony w przepisach powszechnie obowiązujących (podobnie postanowienia WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 192-194/14, orzeczenia dostępne na stronie "https://orzeczenia.nsa.gov.pl"). W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Rada [...] w S., będąca jednostką pomocniczą utworzoną przez Radę Miasta S. nie należy do organów gminy, a tym samym, uchwała podjęta przez Radę Osiedla nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, wniesiona w niniejszej sprawie skarga, której przedmiotem jest uchwała Rady Osiedla [...] w S. jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił.