II SA/Sz 588/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.- dalej jako "k.p.a.") oraz art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej jako "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. w S. (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka"), od decyzji z dnia [...] r., nr [...] wydanej z upoważnienia Zarządu Powiatu w D. w sprawie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej - lokalizacja kabla oświetleniowego w pasie drogi powiatowej nr [...] Z. - O. [...]-Ż.- K., działka drogowa nr [...] Obr. Ż., m. Ż., gm. W., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji, jak i akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2019 r. Spółka wystąpiła o wyrażenie zgody na budowę urządzeń energetycznych- oświetlenia drogowego- na etapie projektu (urządzeń, które są związane z potrzebami ruchu drogowego) z trasą przebiegającą przez działkę nr [...]- obręb nr [...] Ż.. Decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Zarządu Dróg Powiatowych w D. przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w D. udzielono Spółce zezwolenia. W punkcie 1 decyzji rozstrzygnięto o zlokalizowaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej - lokalizacja kabla oświetleniowego w pasie drogi powiatowej nr [...] Z. - O. [...] – Ż. - K. , działka drogowa nr [...]- obr. Ż., m. Ż., gm. W., w punkcie 2 zobowiązano wnioskodawcę przed przystąpieniem do prowadzenia robót do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy oraz zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie ww. przyłącza w pasie drogowym na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy, a w punkcie 3 ustalono warunki umieszczenia inwestycji. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, wznosząc o jej zmianę w części dotyczącej pkt 1 i 2 poprzez uznanie, że - urządzenia infrastruktury technicznej są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, - w pasie drogowym mają zostać urządzenia infrastruktury technicznej związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a nie jak błędnie określono "przyłącza" i umorzenie postępowania w tym zakresie. Zdaniem Spółki urządzenia techniczne, które organ zezwolił umieścić w pasie drogowym należą do kategorii infrastruktury związanej z potrzebami ruchu drogowego, na co wskazuje § 109 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne, tj. wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2003 r. I SA/Gd 1058/202 czy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2010 II SA/Sz 15/10). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] r. uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i 39 ust. 3 u.d.p. oraz problematykę związaną z wydawaniem decyzji uznaniowych oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa, a nadto zgodna jest z wolą strony. Dalej zaznaczył, że przepisy regulujące kwestię ochrony pasa drogowego i zezwolenia na jego zajęcie w innych celach niż potrzeby związane z tą ochroną, wprowadzają jako zasadę obowiązek ochrony pasa drogowego, spoczywający przede wszystkim na zarządcy drogi i nie określają precyzyjnie, w jakich przypadkach zarządca drogi uprawniony jest do wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa. Wskazują jedynie, że zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem zarządcy drogi, jest możliwe w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ustawodawca pozostawił ocenę każdego konkretnego przypadku zarządcy drogi, który jest obligowany do obiektywnej oceny wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i przedstawionego w nim stanu faktycznego, pod kątem zaistnienia okoliczności, które mają być szczególne i mają uzasadniać zezwolenie na to zajęcie. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. na zasadzie wyjątku od zasady wysłowionej w art. 39 ust. 1 u.d.p., zezwala na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Organ mając na uwadze, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco stwierdził, że niedopuszczalnym byłoby wykładanie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż decyzja ta wbrew literalnemu brzmieniu przepisu dopuszcza lokalizacje w pasie drogowym urządzeń związanych z potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem Kolegium, nie jest też zasadny wniosek odwołania odnoszący się do pkt 2, który dotyczy kwestii pozbawienia zarządcy drogi kompetencji w zakresie wydania zezwolenia wnioskodawcy będącemu dla zarządcy drugi podmiotem odrębnym i niepodległym organizacyjno-prawnie na prowadzenie robót w pasie drogowym na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p. oraz zezwolenia na umieszczenie przyłącza w pasie drogowym na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. W tej mierze organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Działania zarządcy drogi powinny być nakierowane na cel, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom. Wobec tego pozbawienie zarządcy drogi kompetencji w zakresie udzielania zezwolenia na wykonywanie robót w pasie drogowym oraz na umieszczenie przyłącza zagrażałoby bezpieczeństwu użytkowników drogi oraz wypaczało kompetencje zarządcy wysłowione w art. 20 u.d.p. Odnosząc się do przywołanego w odwołaniu orzecznictwa Kolegium podniosło, że wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2003 r. I SA/Gd 1058/02 został wydany na podstawie przepisów o podatkach i opłatach lokalnych, natomiast wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2010 r. II SA/Sz 15/10 dotyczył wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego i żaden z tych wyroków nie wiąże organu. Dalej organ II instancji podkreślił, że z zapisu § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) stanowiącego, iż droga powinna być oświetlona ze względów bezpieczeństwa, nie można wywodzić o uznaniu przedsięwzięcia za urządzenia infrastruktury technicznej związane z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wobec tego tym bardziej nie można przyjąć, aby budowa oświetlenia drogowego nie wymagała uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, skoro to na nim spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa na drogach oraz dokonywania oceny badania wpływu robót na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Kwestię uzyskiwania wymaganych zezwoleń normuje ustawa o drogach publicznych, a rozporządzenie nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z ustawą. Spółka zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak podjęcia przez organ czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nieustalenie, na jakiej podstawie i w jakim celu skarżąca realizowała inwestycję budowy oświetlenia i błędne przyjęcie, iż inwestycja ta nie jest związana z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania, bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których nie uznano oświetlenia drogowego za niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy była ona oczywiście błędna, - art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.d.p., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż realizacja inwestycji zlokalizowanej w pasie drogowym przez podmiot niebędący gminą, chodź działający na jej zlecenie powoduje, iż inwestycja taka wymaga zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniemi ochroną dróg. Skarżąca, powołując się na art. 4 pkt 2, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., przepisy ustawy Prawo budowlane oraz § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wywiodła, że oświetlenie drogowe w sposób bezpośredni i nierozerwalny związane jest z drogą jako budowlą, a jego zasadniczą funkcją jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego też organ nie był uprawiony do uznania, że urządzenia energetyczne nie są związane z potrzebami ruchu drogowego. Z kolei w argumentacji zarzutów naruszenia przepisów prawa proceduralnego wskazała, że gdyby organ uczynił zadość ciążącemu na nim z mocy art. 7 k.p.a. obowiązkowi to ustaliłby, że Spółka inwestycję realizowała w wykonaniu umowy zawartej z Gminą [...] o świadczenie kompleksowej usługi oświetlenia. Gmina na mocy art. 18 Prawa energetyczne zobowiązana jest do m.in. do planowania i finansowania oświetlenia znajdującego się na terenie gminy dróg powiatowych. A żaden z przepisów prawa nie zabrania powierzenia realizacji zadania własnego gminy podmiotowi trzeciemu i nie zwalnia takiego podmiotu od zachowania wymogów określonych w § 109 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem inwestora E. Spółki z o.o. w S. o wyrażenie zgody na ułożenie kabla oświetleniowego i montaż słupów zgodnie z trasą przedstawioną w załączniku graficznym do wniosku. Zarządca drogi, do którego zwrócił się inwestor, wyraził zgodę na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] na działce drogowej [...] obręb Ż. kabla oświetleniowego oraz zobowiązał E. do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed przystąpieniem do prowadzenia robót w pasie drogowym oraz zezwolenia na umieszczenie przyłącza w pasie drogowym na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy inwestor realizujący w ramach umowy z Gminą W., zawartej na podstawie art. 18 Prawa energetycznego, na świadczenie kompleksowej usługi oświetlenia, polegającej m.in., na planowaniu i sfinansowaniu oświetlenia przebiegających przez gminę dróg powiatowych, wykonuje to oświetlenie jako urządzenie związane z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego i z tego powodu nie ma obowiązku ubiegania się o zezwolenie na wykonanie tej inwestycji, a następnie na zajęcie pasa drogowego, czy też jest urządzeniem, o którym mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., jednakże wymaga uzyskania zezwolenia na umieszczenie urządzeń do doprowadzania energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, jeżeli pozwalają na to warunki techniczne oraz wymogi bezpieczeństwa a w konsekwencji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art.39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei przepis ust. 1a stanowi, że ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.- Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1907 z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. O tym, że urządzenia infrastruktury umieszczane w pasie drogowym (wymienione w ust. 1a) wymagają uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, świadczy treść art. 39 ust. 3 pkt 1a u.d.p. W tym przepisie w ust. 3aa ustawodawca wskazał, że w decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym, na co wskazuje systematyka art. 39, zarządca drogi oprócz wskazania rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, winien pouczyć inwestora o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (ust. 3a pkt 3). Nie budzi wątpliwości sądu, że skarżąca prawidłowo wystąpiła do zarządu dróg powiatowych o zezwolenie na umieszczenie kabla oświetleniowego w pasie drogowym, zaś organ wydający decyzję prawidłowo ją pouczył o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed rozpoczęciem robót. Niewątpliwie droga powinna być oświetlona ze względu na bezpieczeństwo ruchu, jednakże obowiązek ten nie dotyczy całych ciągów pasa drogowego wzdłuż wszystkich dróg lecz głównie miejsc, na które wskazuje przepis § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dla których próg bezpieczeństwa jest niewątpliwie podwyższony (skrzyżowania, obiekty mostowe, przejścia dla pieszych, przejazdy dla rowerzystów, dojścia do przystanków komunikacji zbiorowej na terenie zabudowy i.t.p.). Z przepisu tego nie wynika jednak tak, jak oczekiwałaby tego skarżąca, że każdy słup oświetleniowy przy drodze oraz położone wzdłuż drogi urządzenie do doprowadzania energii elektrycznej z racji położenia w pasie drogowym stanie się urządzeniem związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. O umieszczaniu tego rodzaju urządzeń w pasie drogowym decyduje zarządca drogi mając na względzie m.in. przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Nie jest to jednak wola inwestora nawet wówczas, gdy działa on w oparciu o umowę zawartą z gminą. W rozpoznawanej sprawie nie można tracić z pola widzenia informacji, że inwestycja ma być realizowana w pasie drogowym drogi powiatowej. Inicjatorem tego przedsięwzięcia jest jednak gmina, która jeśli wykonuje oświetlenie w pasie drogi powiatowej, musi liczyć się z wynikającymi z tego faktu ograniczeniami czy powinnościami wynikającymi z przepisów ustawy o drogach publicznych, albowiem inwestycja nie dotyczy drogi gminnej. Podsumowując, organy orzekające w sprawie wydały decyzję o zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym kabla oświetleniowego prawidłowo i zgodnie z wnioskiem, natomiast zawarte w tej decyzji obowiązki dla inwestora są konsekwencją wydanego zezwolenia. W analizowanej sprawie – zdaniem sądu – organy w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Uchybienia wskazane przez skarżącą nie mają wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając zatem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie są obarczone wadami zarówno z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.