II SA/Sz 59/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. od decyzji Prezydenta z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie następujących obiektów: stacji paliw wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną, dojazdem, parkingiem dla samochodów osobowych i ciężarowych oraz tablicą reklamową, położonych w [...] przy drodze krajowej nr [...] (działki nr [...], [...] w obrębie [...] - w zakresie obiektów kubaturowych, Autostrada [...], [...] dr - w zakresie sieci i przyłączy) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] r., Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy, ponieważ po wyznaczeniu obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono, że żadna działka sąsiednia, dostępna, z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła Spółka A. zarzucając wadliwą wykładnię art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przy tak zawężającym rozumieniu tego przepisu nigdy nie wydano by decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji takich jak, np. hala sportowa, kościół, itp. bo trudno, aby tego typu obiekty sąsiadowały ze sobą. Zdaniem inwestora urbanistyczną całość tworzą m.in. zbudowane stacje paliw z ich zagospodarowaniem w ciągu komunikacyjnym drogi krajowej [...]. Dlatego należy brać pod uwagę najbliżej położone stacje paliw przy tej samej drodze, w szczególności stację paliw wraz z częścią gastronomiczno-usługową w [...], kierunek [...], w odległości około [...] km od terenu planowanej inwestycji z pobliskimi obiektami o funkcjach usługowych, a nadto w odległości ok. [...] km dalej, przy zjeździe na Szosę [...], kierunek [...] zlokalizowany obiekt usługowo-produkcyjno-biurowy, tartak i handel drewnem. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że w sprawie spór dotyczy wykładni art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie granic wyznaczenia obszaru analizowanego. Przepisy wykonawcze nie określają maksymalnej wielkości granic tego obszaru ale nie oznacza to, że obszar ten może być nieskończenie duży i zamykać się w wielkich przestrzeniach mierzonych w kilometrach, obejmujących swym zasięgiem różne miejscowości odległe do siebie z punktu widzenia ładu urbanistycznego. Ustalenie maksymalnych i racjonalnych granic obszaru analizowanego nie jest łatwe. W ocenie organu odwoławczego granice te będą różne w zależności od intensywności lokalnej zabudowy. Jeżeli zabudowa jest intensywna, to granice obszaru analizowanego mniejsze i odwrotnie. W każdym jednak wypadku wielkość przedmiotowego obszaru musi być rozpatrywana z punktu widzenia ładu przestrzennego. Mówiąc o ładzie przestrzennym na określonym terenie zasadnym jest przyjęcie poglądu, iż maksymalne granice obszaru analizowanego winny sięgać tak daleko, jak dalece znajdując się na działce zainwestowania z punktu widzenia obiektywnego obserwatora, da się dostrzec chociażby w minimalnym zarysie parametry zabudowy na działkach sąsiednich. Ład przestrzenny nie realizuje się tylko i wyłącznie na mapie, ale przede wszystkim w terenie, na konkretnym obszarze zainwestowania. Trudno, znajdując się na działce potencjalnego zainwestowania, przy użyciu obiektywnych środków postrzegania, dostrzec parametry zabudowy działek sąsiednich znajdujących się w odległości [...] oraz [...] km od nieruchomości inwestora i z tej perspektywy ocenić parametry dla kontynuacji ładu przestrzennego. Jeżeli przyjąć rozumowanie strony skarżącej, to zawsze istniałaby kontynuacja parametrów zabudowy, albowiem zawsze jakaś droga publiczna łączy się z inną droga publiczną w innej gminie lub województwie, przy której istnieje stacja paliw. Trudno jednak w takim przypadku zlokalizowaną zabudowę, traktować jako kontynuacje parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 powołanej ustawy. Przepisy obowiązujące w zakresie ustalania warunków zabudowy nie stanowią regulacji zupełnej w tym sensie, że nie każda zawnioskowana inwestycja musi doczekać się decyzji ustalającej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka A., wnosząc o jej uchylenie w oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej wykładni prawa materialnego, wyrażającej się w zawężającej interpretacji treści tego przepisu, co do zwrotu "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej" i naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie nie określa maksymalnych granic obszaru analizowanego, lecz wskazuje minimum tej granicy. Należy zatem przyjąć, że pojęcie działki sąsiedniej w granicach obszaru analizowanego, odnosi się do działki, na której roboty budowlane polegające na budowie obiektów budowlanych zostały już zrealizowane, co nie oznacza jednak, że będzie to działka granicząca bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o wyznaczenie obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającego organowi dokonać pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji (wyrok WSA w Warszawie z 1 VI 2007 r., IV SA/Wa 744/07). Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycji, w zgodzie ze specyfiką okolicy (wyrok WSA w Warszawie z 9 III 2007 r., IV SA/Wa 101/07). Natomiast co do wymogów dotyczących wyznaczaniu obszaru analizowanego, to "Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy; wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym, należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy" (wyrok WSA w Białymstoku z 25 I 2005 r., II SA/Bk 677/07). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie zauważyły, że obszarem przyjętym do analizy powinny być działki położone wzdłuż całej drogi krajowej [...] ze zlokalizowanymi wzdłuż niej stacjami paliw płynnych, obiektami handlowymi, usługowymi i gastronomicznymi. Inwestycja polegająca na budowie stacji paliw wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą, jest inwestycją specyficzną, lokowaną wzdłuż ciągów komunikacyjnych, w pewnej odległości od istniejących już stacji paliw. Przy takim stanowisku, jakie przyjęły organy obu instancji, stacje paliw mogłyby powstawać tylko w bardzo bliskim sąsiedztwie, czyli jedna przy drugiej, nie zaś, co jest zdroworozsądkowe, w pewnej usprawiedliwionej funkcjonalnie odległości. Tak zwana urbanistyczna całość przy zagospodarowywaniu ciągu komunikacyjnego drogi krajowej [...], to istniejące stacje paliw, z odpowiednim ich zagospodarowaniem, motele, hotele, restauracje, parkingi, czy inne miejsca obsługi podróżujących. Skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], teren dla lokalizacji zamierzonej inwestycji oznaczanej symbolem d.w.11, jest przeznaczony pod lokalizację funkcji usługowych, tak zwane "miejsce obsługi podróżnych" i planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami studium. Wskazano też, że funkcja planowanego obiektu jest zgodna z funkcją obiektów już istniejących przy drodze krajowej [...] zarówno w kierunku [...] oraz w kierunku [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Istotą zarzutu podniesionego w skardze jest prawidłowość określenia granic analizowanego terenu w aspekcie sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis ustawy stanowi o działce sąsiedniej, ale pojęcie to jest interpretowane w ten sposób, że podstawą ewentualnej decyzji mogą być nieruchomości nie tylko sąsiadujące bezpośrednio z działką inwestora. Ma to istotne znaczenie dla określenia granic obszaru analizowanego. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia ustanawia tylko granice minimalne, pozostawiając otwartą kwestię granic "maksymalnych". Przemawia to za stwierdzeniem, że granice te mogą być różne w konkretnych sprawach i decyduje o tym organ wydający decyzję w przedmiocie zabudowy i zagospodarowania terenu. Pomocne zatem, przy interpretacji przepisów dotyczących pojęcia działki sąsiedniej i przepisów o wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, jest użyte przez ustawodawcę sformułowanie, że zabudowa działki sąsiedniej ma pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro ustawodawca przyjmuje "kontynuację funkcji" to zakłada przede wszystkim, że planowane obiekty będą stanowiły z dotychczasowymi pewną ciągłość, kontynuując istniejącą zabudowę. Przyjęcie takiego założenia oznacza także, że istniejące obiekty muszą być w takiej odległości, by można je wziąć pod uwagę planując nową zabudowę, jako punkt odniesienia. Tym samym nie mogą to być obiekty w znacznej odległości, ponieważ brak będzie właśnie "kontynuacji". Strona skarżąca wskazuje na obiekty znajdujące się w odległości kilku kilometrów (stacja benzynowa – [...] km, obiekt handlowy – [...] km). W ocenie sądu przy takich odległościach nie ma podstaw do przyjęcia, że zachowana jest ciągłość zabudowy i kontynuacja funkcji. Sąsiedztwo działek nie musi być bezpośrednie, ale nie może być zbyt odległe, ponieważ traci wówczas przymiot "punktu odniesienia" dla nowej zabudowy. Należy również stwierdzić, że nie przekonuje także ta część argumentacji strony skarżącej dotycząca niemożliwości nowej zabudowy jeżeli chodzi o tożsamość obiektów – jak wskazuje "stacja paliw" tylko przy innej stacji paliw itd. Przede wszystkim ustawa nie różnicuje obiektów w ten właśnie sposób, lecz stanowi o kontynuacji funkcji zabudowy. Nie ma więc przeszkód, aby nowa zabudowa była identyczna z już istniejącą, choć dla inwestora może być to trudne z uwagi bliską "konkurencję". Może być też identyczna w pewnej racjonalnej odległości, ale takiej by stanowiła kontynuację czegoś, co już istnieje. Pojęcie kontynuacji zakłada określaną ciągłość. Taką myśl wyraził ustawodawca wskazując na przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jeżeli zostanie uchwalony może wprost wskazywać na usytuowanie konkretnych obiektów budowlanych. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.