II SA/Sz 594/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", art. 16a i 32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) odmówił E. B. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką I. D. Organ stwierdził, że E. B. do wniosku z dnia [...] r. o przyznanie zasiłku dołączyła dokumenty, a w tym, między innymi, orzeczenie o niepełnosprawności matki z którego wynika, że została ona zaliczona do pierwszej grupy inwalidów (znaczny stopień niepełnosprawności), kserokopię świadectwa pracy w [...], z którego wynika, że ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni trwało od dnia [...] r., a rozwiązanie umowy nastąpiło na mocy porozumienia stron - art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, oświadczenie strony z dnia [...] r. z którego wynika, że stosunek pracy ustał z powodu kłopotów rodzinnych, zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy, że status osoby bezrobotnej strona straciła z dniem [...] r. Następnie organ zacytował art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w roku 2012, w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł miesięcznie i nie przekracza kwoty [...] zł, która stanowi kryterium uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże w niniejszej sprawie nie wystąpiła, przewidziana w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", warunkująca przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego. E. B. nie zrezygnowała z wykonywania pracy w celu konieczności zaopiekowania się chorą matką oraz była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna, a utrata statusu osoby bezrobotnej nastąpiła z dniem [...] r. Od decyzji tej E. B. odwołała się wskazując, że była zarejestrowana jako bezrobotna, ale wyrejestrowała się aby otrzymać zasiłek. Kiedy wstrzymano zasiłki nie mogła zostawić chorej matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium krótko przytoczyło stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i stwierdziło, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 16a) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreśliło, iż obowiązujące od 1 stycznia 2013 r. przepisy uprawniają do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli opiekun zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą jej wymagającej. Drugim warunkiem jest spełnianie kryterium dochodowego, które nie może przekraczać kwoty [...] zł na osobę. W ocenie Kolegium, z analizy akt wynika, że zatrudnienie E. B. trwało do 31 października 2008 r., a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło na mocy porozumienia stron. E. B., w oświadczeniu z dnia [...] r. wyjaśniła faktyczne przyczyny rozwiązania umowy o pracę, wskazując na kłopoty rodzinne. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad matką, tym samym pomimo spełniania kryterium dochodowego ([...] zł na osobę) brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniosła, że wydana decyzja jest bardzo krzywdząca. W oświadczeniu z dnia [...] r. wyjaśniła dlaczego zwolniła się z pracy, ale głównym powodem była konieczność opieki nad matką. Dodała: "sądziłam, że to wystarczy tym bardziej, że GOPS zna sytuację, a wcześniej otrzymywałam specjalny zasiłek opiekuńczy." Stwierdziła także, że matki z bratem nie może zostawiać, bo jest on także chory. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania E. B. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidzianego w art. 16a ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, w związku z uznaniem przez organ, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z pracy w celu sprawowania tej opieki. W ocenie sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jak też przy zastosowaniu błędnej wykładni art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego w tym zakresie, jednakże z treści odwołania i skargi wynika, że uprzednio skarżąca pobierała świadczenie z uwagi na opiekę sprawowaną nad matką. Organ drugiej instancji do kwestii tej nie ustosunkował się ani w odwołaniu, ani w odpowiedzi na skargę. Specjalny zasiłek opiekuńczy, jako nowe świadczenie, zostało dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do dodanego do tej ustawy art. 16a ust. 1, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie dokonano istotnej zmiany kryteriów przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy, stanowiąc iż od dnia wejścia w życie nowelizacji świadczenie to przysługuje z tytułu opieki nad osobami dorosłymi tylko w sytuacji gdy ich niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18., bądź w przypadku kontynuacji nauki do 25. roku życia. Jeżeli jednak niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku, opiekun osoby wymagającej takiej opieki może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem sądu, fakt, że skarżąca z tytułu rzeczywiście sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego czy też specjalnego zasiłku opiekuńczego, może mieć istotne znaczenie dla uprawnienia E. B. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku ze wskazaną wyżej nowelizacją ustawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r., dlatego skarżąca mogła zwrócić się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawną matką. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, była natomiast, jak wynika z brzmienia dodanego art. 16a ust. 1 ustawy –"rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie sądu, celem powyższej nowelizacji jednak nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał, między innymi, Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W wyroku tym Trybunał wskazał, iż powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". Z tego względu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które w celu sprawowania opieki z własnej inicjatywy i w ścisłym związku czasowym z orzeczeniem o niepełnosprawności osoby podopiecznej rozwiązują stosunek pracy, nie zasługuje na akceptację. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i ww. wartości wynikające z Konstytucji. Tą wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy, jest przede wszystkim zapewnienie należytej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, co potwierdza także kolejna zmiana art.16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązująca od dnia 15 maja 2014 r. (patrz wyroki: sygn. akt II SA/Sz: 1375/13, 1509/13,1510/13, 57/14). Niezależnie od powyższego przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na niezebraniu pełnego materiału dowodowego, związanego z przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro niepełnosprawność I. D. trwa od wielu lat, a do tego jest ona osobą w podeszłym wieku, można domniemywać, że od dawna wymaga opieki innej osoby. Skoro tak, organy administracji publicznej nie mogły poprzestać na częściowym jedynie zgromadzeniu materiału dowodowego, bez wyjaśnienia czy skarżąca sprawując taką opiekę, przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie, korzystała ze świadczeń z tą opieką związanych. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uzupełnić materiał dowodowy i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej dochodzonego świadczenia, związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, z uwzględnieniem stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U z 2014 r., poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.