II SA/Sz 599/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi ENEA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej ENEA kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta S. odmówił stwierdzenia nabycia przez Z. z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] ha, w obrębie ewidencyjnym [...] (Śródmieście [...]) oraz prawa własności części budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przeanalizował stan faktyczny i prawny, odniósł się do zebranych w sprawie materiałów i w końcowej części uzasadnienia stwierdził, iż "wnioskodawca – E. - jako następca prawny Z. nie udowodnił istnienia na jego rzecz prawa zarządu przedmiotową nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 roku. Tym samym nie ma podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 25.04.2001 r. znak: [...] w trybie przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [...]". Strona, w zakreślonym prawem terminie, wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, uzasadniając szczegółowo swoje stanowisko i wnosząc, jak można wnioskować z treści tego odwołania, o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości oraz prawa własności części budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. Strona nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją z uwagi na to, iż § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu dopuszcza stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu, o którym mowa w § 5 niniejszego rozporządzenia w oparciu o decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością bądź decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 01.08.1985 r. W przedmiotowej sprawie takie opłaty zostały naliczone, o czym świadczą przywołane dwa dokumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz § 4, 5 i 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] numer [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium ustaliło, iż wnioskiem z dnia 25.04.2001 r. E. zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o zmianę prawa zarządu na prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. [...],oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...] S. ([...]) oraz prawa własności części budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Zarząd Miasta S. odmówił stwierdzenia nabycia przez stronę z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu oraz prawa własności części budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. Od decyzji tej E. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które decyzją z dnia [...] znak: [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję znak: [...], odmawiając stwierdzenia nabycia przez Z. z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu oraz prawa własności części budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. Strona od tej decyzji złożyła - za pośrednictwem Prezydenta Miasta S. (czyli organu I instancji) - odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Odwołanie to nie zostało jednakże organowi odwoławczemu przekazane. Organ I instancji, zamiast przesłać odwołanie do Kolegium, przeprowadził postępowanie dowodowe, wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, wreszcie pismem z dnia [...] znak: [...] zawiadomił stronę, że "... w sprawie nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] (dz. Nr [...] z obr. [...] ) zostały zebrane materiały i dowody stanowiące podstawę do wydania decyzji. Następnie, w dniu [...] organ I instancji wydał kolejną decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Z. z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawa własności części budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. Również i od tej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Kolegium, decyzją z dnia [...] znak:[...], z uwagi na to, że w chwili orzekania funkcjonowały w obrocie prawnym dwie nieostateczne decyzje administracyjne organu I instancji, za zasadne uznało orzec o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...], została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] znak:[...] , zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu ostatniej w wymienionych wyżej decyzji, Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, w szczególności nie dokonał należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i nie pozostawiający wątpliwości, dlaczego niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a nadto użył argumentów nie dających się obronić lub co najmniej budzących kontrowersje. Kolegium podzieliło przy tym wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stanowisko, w myśl którego przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, zalecają właściwemu organowi przeprowadzenie bardzo wnikliwego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy osoba prawna posiadała prawo zarządu określonej nieruchomości, przy czym dla uznania istnienia tego prawa wystarczające jest przedstawienie choćby jednego z wymienionych w treści § 4 dokumentów lub tylko wiarygodnych zeznań świadków lub oświadczeń stron. Organ odwoławczy stwierdził także, iż strona, odnosząc się do zawiadomień o opłatach, wskazała równocześnie na dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie: z dnia 9 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Sz 1110/06) i z dnia 24 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Sz 1109/06), w których to wyrokach Sąd stwierdził, że te pisma (zawiadomienia) zostały wydane przez właściwy organ, zawierają oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby, a zatem mogłyby być uznane za decyzje o naliczeniu opłat za użytkowanie lub zarząd, po uprzednim zbadaniu i potwierdzeniu przez organ I instancji, że zostały podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji organu - wydawania decyzji administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia decyzji, Kolegium uznało, że ponieważ niniejsza sprawa była wielokrotnie rozpatrywana tak przez organ I instancji, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., nie zachodzi potrzeba szczegółowego i niejako ponownego dokładnego opisywania stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania odwoławczego, zwłaszcza, że nie wyszły na jaw inne nieznane wcześniej dowody bądź okoliczności, które wcześniej nie były stronie ani obu organom znane. Ograniczyć się wystarczy jedynie do jednej, ale za to kluczowej kwestii w sprawie, jaką jest uznanie zawiadomień o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością jako decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona podnosi, że wskazane wyżej opłaty zostały naliczone, o czym świadczą dwa dokumenty: 1) zawiadomienie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] (nr: [...]), skierowane do Z. w S., o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu, 2) zawiadomienie Urzędu Miejskiego w S. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] (nr: [...]), skierowane do Z., o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd - użytkowanie gruntu. Kolegium zauważyło, iż strona podnosi przy tym, że dokumenty te - w świetle cytowanych wyżej orzeczeń WSA w Szczecinie - należy traktować jako decyzje administracyjne. W konsekwencji więc przyjąć należy, iż zostały spełnione określone prawem wymagania do stwierdzenia nabycia przez Z. z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...] (Śródmieście [...]) oraz prawa własności części budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że strona wskazuje także, iż w świetle utrwalonego poglądu doktryny oraz jednolitej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego, o istocie aktu przesądza jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji administracyjnej jest taką decyzją, o ile pochodzi od organu administracyjnego, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osób fizycznych bądź prawnych w indywidualnej sprawie z zakresu prawa administracyjnego. Zgodnie zaś z orzeczeniem NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SA/Ka 2218/95 (również powołanym przez stronę), "Treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję uznać należy pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis uprawnionego pracownika, spełnia ono bowiem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 KPA". Strona powołała także w swoim odwołaniu fragment (przytaczany także przez Kolegium) uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt OTK 1999/7/159), gdzie stwierdzone zostało, iż "naliczenie lub aktualizację opłat można uznać za wyraźne, urzędowe potwierdzenie wcześniejszego aktu, konstytutywnego dla powstania prawa, oczywiście pod warunkiem, że pismo zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Do tych elementów zalicza się: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ [...]. Tylko przy uwzględnieniu powyższego zastrzeżenia dopuszczalne jest uznanie, że w razie braku dokumentu ustanawiającego użytkowanie - decyzja o naliczeniu opłaty lub aktualizacji opłat może spełniać rolę dokumentu niezbędnego, a zarazem wystarczającego do stwierdzenia prawa." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, iż przywołane wyżej opinie i stanowiska judykatury nie były nigdy kwestionowane przez organy I i II instancji, orzekające w przedmiotowej sprawie. Co więcej - organy te w pełni stanowiska te podzielają. W sprawie bezsporne jest, iż brak w aktach postępowania administracyjnego dokumentu ustanawiającego użytkowanie na rzecz Z. gruntu położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...] (Śródmieście [...]). Kolegium zauważyło także, iż organ I instancji przywołał w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] inny fragment uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. Otóż Trybunał stwierdził, iż w jego ocenie "... dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa uszkodzeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę." Zgromadzony w sprawie i wielokrotnie analizowany materiał dowodowy nie wskazuje, aby kiedykolwiek decyzja o ustanowieniu użytkowania spornej nieruchomości została wydana. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji szczegółowo (na niemal czterech stronach) opisał stan prawny i "historię" spornego gruntu, powołując się przy tym na liczne zgromadzone dokumenty - w tym zasoby archiwalne Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. Przytaczanie tej części uzasadnienia decyzji organu I instancji, zdaniem Kolegium, w tym miejscu mija się z celem. W ocenie Kolegium jest ono spójne, logiczne, konkretne, podparte szczegółowymi ustaleniami, wewnętrznie spójne oraz w pełni wiarygodne. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że pisma kierowane do Z., a dotyczące ustalenia bądź aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie terenu położonego w S. przy ul. [...] z bardzo dużym prawdopodobieństwem nie nawiązują do decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania. Spornym pozostaje, czy pisma te można potraktować jako decyzje w rozumieniu przepisów Kpa i cytowanych wyżej orzeczeń sądów. Oba wymienione wyżej dokumenty (zawiadomienia) z lat 1971 i 1986 zawierają oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata oraz rozstrzygnięcie. Są one również podpisane przez wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby - pracowników organu administracji. Jak wynika z notatki służbowej, znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego, sporządzonej w dniu 14 lutego 2008 r. przez Głównego specjalistę w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta S., w aktach osobowych A. B. - Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S., który podpisał zawiadomienie z dnia z dnia [...](nr: [...]), skierowane do Z. o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu, nie znaleziono indywidualnego upoważnienia do reprezentacji organu - wydawania decyzji administracyjnych, dokonywania innych czynności oraz prowadzenia postępowań administracyjnych na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn.zm.) oraz wydanego w oparciu o przepisy tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 z późn. zm.). W dalszej części tej notatki stwierdzono, iż reprezentacja organu wynikała z obowiązującego wówczas statutu i regulaminu organizacyjnego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. - z zadań Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz z zasad udzielania upoważnień. Statut i regulamin zostały przekazane do Archiwum Państwowego w S. w roku 1990. Kolegium stwierdziło także, iż mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, jak również oceniając będącą przedmiotem niniejszego postępowania decyzję organu I instancji uznało, że strona nie udowodniła istnienia na swoją rzecz jako następcy prawnego Z. w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu nieruchomością położoną w S. przy ul. [...] oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...] (Śródmieście[...]). Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie ma podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia wniosku strony z dnia 25 kwietnia 2001 r. w trybie przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1/ art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż przepisy te nie dają podstaw do przyjęcia istnienia prawa zarządu nieruchomości na podstawie dokumentów zawiadamiających o aktualizacji opłaty za zarząd oraz użytkowanie gruntu, 2/ § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez przyjęcie, że dokument zawiadamiający o aktualizacji opłaty za zarząd oraz użytkowanie gruntu nie spełnia wymogów wskazanych w tych przepisach, 3/ § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez przyjęcie, że dla uznania środków finansowych spożytkowanych na wybudowanie stacji transformatorowej za środki własne poprzednika prawnego skarżącej niewystarczające było samo przedstawienie oświadczenia z dnia 19 kwietnia 2004 r., a konieczne było przedstawienie innych dodatkowych dokumentów, - naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1) art. 6 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, 2) art. 7 Kpa poprzez nie wykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego, 3) art. 77 § 1 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozpoznania wniosku poprzednika prawnego skarżącej z dnia 25 kwietnia 2001 r., 4) art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżąca nie udowodniła, iż jej poprzednik prawny posiadał prawo zarządu nieruchomością położoną w S. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] (Śródmieście [...]). oraz wybudował posadowioną tam stację transformatorową ze środków własnych, 5) § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w związku z art. 75 § 2 Kpa oraz art. 83 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że oświadczenie złożone przez skarżącą w dniu 19 kwietnia 2004 r. nie spełnia wymogów przewidzianych przez te przepisy, a w szczególności nie zawiera wniosku o odebranie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, 6) art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wskazanie w sposób wyczerpujący przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zaoferowanym przez skarżącą i nie wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie takiego stanowiska. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w całości jako naruszających prawo; 2) orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) przyznanie skarżącej od organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej powyższa decyzja w sposób rażący narusza prawo i dlatego na podstawie art. 145 § 1 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o jej uchylenie jest w pełni uzasadniony. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściwy organ, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, w drodze decyzji stwierdza nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków przez państwowe i komunalne osoby prawne, jeśli posiadały one w tym dniu w zarządzie grunty, przy czym nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie, jeżeli obiekty te były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych (art. 200 ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu). Zgodnie natomiast z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, organ administracyjny stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością lub decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości. Takimi decyzjami, są decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] Nr [...] oraz decyzja Urzędu Miejskiego w S., Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] – [...] i odmienne stanowisko w tym zakresie nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i prawnym. 2/ Wskazać należy, że wbrew temu co podnosi organ administracyjny, załączone do wniosku dokumenty należało uznać za spełniające warunki określone w przepisie § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., albowiem są one decyzjami administracyjnymi i stanowią dowód istnienia prawa zarządu nieruchomością będącą przedmiotem wniosku. Organ administracyjny z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego przyjął, że stanowią one jedynie zawiadomienia o naliczeniu, bądź ustaleniu opłaty. Podkreślić należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Natomiast pismo, nie mające wprawdzie formy decyzji, jest decyzją administracyjną, o ile pochodzi od uprawnionego organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osób w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierającego co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu. Spełnia ono bowiem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 Kpa (wyrok NSA z dnia 16.12.1996 r. SA/Ka 2218/95 oraz wyrok NSA z dnia 21.02.1994 r. I SAB 54/93, OSP 1995/11/222). Skarżąca stwierdziła, że takie minimum spełniają pisma z dnia 18 marca 1971 r. oraz z dnia 17 listopada 1986 r. Oznacza to więc, że załączone pisma, o których mowa powyżej, stanowią decyzje, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Powyższe stanowisko skarżącej zgodne jest z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt: OTK 1999/7/159). Trybunał uznał w nim, że naliczenie lub aktualizację opłat można uznać za wyraźne, urzędowe potwierdzenie wcześniejszego aktu, konstytutywnego dla powstania prawa, oczywiście pod warunkiem, że pismo zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Do tych elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Powołany wyrok TK, choć dotyczył nabycia prawa przez spółdzielnię, ma istotne znaczenie, gdyż rozstrzygana w nim kwestia ma charakter uniwersalny i odnosi się nie tylko do formy danej osoby prawnej ale przede wszystkim do określonych dokumentów. W przypadku braku decyzji o ustanowieniu użytkowania za dowód istnienia tego prawa, jak i prawa zarządu, uznać należy inne decyzje, które nawiązują do decyzji o jego ustanowieniu. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] [...] oraz pismo Urzędu Miejskiego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] – [...], załączone do wniosku z dnia 25 kwietnia 2001 r. stanowiły decyzje administracyjne, a zatem uznać je należy, w świetle przepisów przywołanego rozporządzenia, za dokumenty wystarczające do stwierdzenia istnienia prawa zarządu oznaczonej w nich nieruchomości. Organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że zgromadzony w sprawie i wielokrotnie analizowany materiał dowodowy nie wskazuje, aby kiedykolwiek została wydana decyzja o ustanowieniu użytkowania (zarządu), ponieważ dokumentów tych brak w aktach sprawy, w związku z czym nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organ I instancji. Skarżąca nie może zgodzić się z takim stanowiskiem. Podkreślenia wymaga okoliczność, że brak w aktach sprawy decyzji ustanawiającej na rzecz skarżącej prawa użytkowania lub zarządu nie oznacza automatycznie, że taka decyzja nie została wydana. Gdyby brak ten, w ocenie ustawodawcy, był wystarczający do uznania każdorazowo, że decyzje nie istniały, nie byłoby żadnego prawnego uzasadnienia dla wprowadzenia w rozporządzeniu przywołanych zapisów § 4 ust. 1 pkt 6 i 7. W ocenie skarżącej wydanie decyzji ustalających opłaty jest konsekwencją ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania, a następnie zarządu. Tak więc przepisy ww. rozporządzenia ustalają, że przywołane decyzje stanowią dowód na istnienie zarządu i jako takie są wystarczającym dokumentem potwierdzającym istnienie tego prawa. Dlatego też, zaskarżona decyzja dokonująca niewłaściwej oceny tego dowodu narusza powołane w petitum przepisy, a w szczególności przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., które wprowadziły domniemanie istnienia prawa zarządu lub użytkowania. Organ administracyjny natomiast nie przedstawił żadnego dowodu, który potwierdziłby jego twierdzenia w tym zakresie. W ocenie skarżącej podkreślenia wymaga również fakt, że w niniejszej sprawie, w tym samym stanie faktycznym -Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło dwa różne, a wręcz sprzeczne stanowiska (decyzja SKO z dnia [...] decyzja SKO z dnia [...] ). Skarżąca pragnie dodatkowo podnieść, że w takim samym stanie faktycznym decyzją z dnia [...] Prezydenta Miasta S. uznano, że pisma ustalające opłaty za zarząd i użytkowanie, stanowią wystarczający dowód na istnienie prawa zarządu i na tej podstawie wydano decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W ocenie skarżącej nie może mieć miejsca sytuacja, że organy te same dokumenty w jednym postępowaniu traktują jako wystarczający dowód na istnienie określonego prawa, a w innym odmawiają im mocy dowodowej. Podważa to zasadę zaufania do organów administracyjnych. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie, jeżeli obiekty te były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Definicję środków własnych zawiera przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. stanowiąc, że za środki własne uznaje się środki finansowe pochodzące ze źródeł innych niż budżet państwa, a w szczególności fundusze utworzone z narzutów zaliczanych w koszty działalności wykorzystywanych na inwestycje (§ 8 ust. 1 pkt 2). Podstawę do uznania środków za środki własne państwowych osób prawnych stanowią dokumenty wymienione w § 9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Jeśli jednak osoba prawna nie dysponuje dokumentami stanowiącymi podstawę do uznania środków za jej własne, wówczas zgodnie z ust. 2 podstawę taką mogą stanowić oświadczenia kierownika i głównego księgowego o braku dokumentów, o których mowa w ust. 1 oraz o źródłach pochodzenia środków finansowych. W oświadczeniach powinny być wymienione rodzaje środków finansowych użytych na wybudowanie lub nabycie budynków, innych urządzeń i lokali, a także okresy, w których środki te były wydatkowane. Do oświadczeń stosuje się art. 75 § 2 Kpa. Skarżąca w dniu 19 kwietnia 2004 r. złożyła oświadczenie, w przewidzianej prawem formie, wskazując omyłkowo że budynek stacji transformatorowej został wybudowany przez jej poprzednika prawnego w 1965 r. z funduszy utworzonych z narzutów zaliczonych w koszty działalności wykorzystywanych na inwestycje. Złożone oświadczenie, w ocenie skarżącej, nie naruszyło dyspozycji art. 75 § 2 Kpa. Oświadczenie zawierało informację o rodzaju środków finansowych użytych na wybudowanie budynku stacji transformatorowej oraz wskazało okres, w którym środki te zostały wydatkowane. Powinno więc zostać uznane przez organ administracyjny za wystarczający dowód poniesienia kosztów budowy budynku stacji transformatorowej ze środków własnych. Tym bardziej, że zgodnie z zapisem § 10 rozporządzenia, państwowa osoba prawna ubiegająca się o uznanie środków finansowych za środki własne przedstawia właściwemu organowi dokumenty lub oświadczenia, o których mowa w § 9. W razie wątpliwości, co do faktów stwierdzonych w oświadczeniach, właściwy organ może żądać dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia oświadczeń w wyznaczonym terminie albo złożenia dodatkowych wyjaśnień. Ponadto zgodnie z treścią § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia dopiero nie przedstawienie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów lub uzupełniających oświadczeń albo uchylenie się od dodatkowych wyjaśnień może być uznane za brak dowodów na to, że państwowa osoba prawna wybudowała albo nabyła budynki, inne urządzenia i lokale ze środków własnych. Nadto zgodnie z treścią art. 75 § 2 Kpa odpowiednie zastosowanie przy odbieraniu oświadczeń ma art. 83 § 3 Kpa, zgodnie z którym, to na organie ciąży obowiązek pouczenia o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Zaniechanie organu w tym zakresie, w żaden sposób nie może działać na niekorzyść skarżącej, a tym samym dyskwalifikować jej oświadczenia. Organ miał możliwość wezwania strony i zażądania złożenia ponownie identycznego w treści oświadczenia po powyższym pouczeniu. Ponadto w treści oświadczenia powołano wyraźnie podstawę prawną, a zatem jeśli organ administracji uznał je za bezskuteczne to powinien był co najmniej potraktować je jako wniosek o odebranie oświadczenia w trybie art. 75 § 2 Kpa. Skarżąca podniosła, że organ administracyjny swoim zaniechaniem naruszył dyspozycje przywołanych przepisów. W świetle powyższego organ administracyjny bezzasadnie i wbrew przepisom prawa uznał, że w związku z faktem nie przedstawienia innych dokumentów na poparcie prawdziwości swojego twierdzenia, samo oświadczenie skarżącej jest niewystarczające i nie może stanowić dowodu w sprawie. Reasumując skarżąca podniosła, że w oparciu o przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. złożyła stosowne oświadczenie, które stanowi wystarczający dowód tego, że budynek stacji transformatorowej przy ul. [...] w S. został wybudowany w całości ze środków własnych. Jak wynika bowiem z wyroku SN z dnia 20.09.1990 r. ( sygn. akt: III ARN 9/90, OSNC 1991/10-12/129) oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawione przez nią dokumenty, korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Domniemanie powyższe nie zostało obalone. Organ administracyjny nie wykazał jakie wątpliwości powziął co do faktów stwierdzonych w oświadczeniu skarżącej. Nie uzasadnił także w sposób dostateczny tezy dotyczącej uznania, że brak jest dowodów, iż poprzednik prawny skarżącej wybudował budynek stacji transformatorowej ze środków własnych, czym naruszył dyspozycję art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast w myśl zasady wyrażonej w art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, na organie administracyjnym podejmującym decyzję uznaniową ciążą dwa obowiązki. Pierwszy z nich to obowiązek podjęcia z urzędu wszelkich środków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a drugi to obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Pierwszy z ww. obowiązków, zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00). W niniejszej sprawie organ administracyjny pomimo istnienia, w jego ocenie wątpliwości, bez żadnego dodatkowego wyjaśniania przyjął, iż objęta wnioskiem nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie skarżącej w dacie 5 grudnia 1990 r. mimo, iż to na nim ciążył obowiązek zebrania całego materiału dowodowego. Z kolei dowodom przedstawionym przez skarżącą (decyzje o opłatach oraz oświadczenie złożone w trybie § 9 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 10.02. 1998 r.) organ bezpodstawnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto organ administracyjny w oparciu o notatkę sporządzoną w dniu 14 lutego 2008 r. przez pracownika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w S. uznał, iż osoba, która działając w imieniu i na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S., podpisała decyzję z dnia [...] o naliczeniu i aktualizacji opłat z tytułu zarządu, nie była należycie umocowana do dokonywania tego rodzaju czynności. W notatce tej wskazano, iż w aktach osobowych ówczesnego pracownika Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. brak jest stosownego upoważnienia, a reprezentacja organu wynikała z obowiązującego w tym czasie statutu i regulaminu organizacyjnego, który w 1990 r. przekazano do Archiwum Państwowego w S.. Mając powyższe na uwadze (w szczególności wskazane daty) skarżąca stwierdziła, iż może mieć tutaj zastosowanie reguła ignotum per ignotum. A zatem bez podjęcia dodatkowych czynności w postaci zbadania i oceny postanowień zarówno statutu jak i regulaminu organizacyjnego Prezydium przyjęto, iż brak w aktach osobowych pracownika tego organu stosownego upoważnienia (które z uwagi na upływ czasu mogło się nie zachować), dyskwalifikuje przedmiotową decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa. Drugi z ww. obowiązków oznacza, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r. V SA 2036/01). Skarżąca wskazała, że organ administracyjny na podstawie art. 77 § 1 Kpa zobowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązany był również przeprowadzić z urzędu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organ administracyjny nie wykonał tego obowiązku w sposób należyty, w związku z czym poczynione przez niego ustalenia uznać należy za całkowicie dowolne. Wobec powzięcia wątpliwości organ winien był więc z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, a nie poprzestać na bezpodstawnym stwierdzeniu, że skarżąca nie przedstawiła wystarczających dowodów na istnienie prawa zarządu ( wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II S.A/Sz 427/05). W świetle powyższego za nieuzasadnione należy uznać przerzucenie ciężaru dowodu przez organ administracyjny wyłącznie na stronę postępowania - skarżącą. Takie działanie nie znajduje bowiem oparcia w naczelnych zasadach postępowania, a w szczególności w zasadzie praworządności oraz zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej, określonych w art. 6, art.7 oraz art. 77 §1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i ponadto stwierdzając, iż zgromadzony w sprawie i wielokrotnie analizowany materiał dowodowy nie wskazuje, aby kiedykolwiek decyzja o ustanowieniu użytkowania spornej nieruchomości została wydana. Pomijając zatem kwestię, czy wskazane w skardze dwa zawiadomienia z lat 1971 i 1986, można uznać za decyzje administracyjne w rozumieniu prawa, Kolegium stwierdziło, iż żadne z tych zawiadomień nie nawiązuje do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu lub użytkowania, która to decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Brak takiej decyzji przesądza zatem o odmowie pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, co tym samym daje - zdaniem Kolegium - podstawy do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, wobec czego należało utrzymać ją w mocy. Za godne przywołania Kolegium uznaje w tym miejscu fragmenty uzasadnień dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w analogicznych niemal sprawach: 1/ z dnia 8 kwietnia 2008r. sygn. akt I OSK 571/O7, 2/ z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 796/07. Wyrokami tymi NSA oddalił skargi kasacyjne E. w P. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku. W pierwszym z powołanych wyroków NSA stwierdził, iż "...warunkiem wymaganym do stwierdzenia nabycia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali jest wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. [..] Skarżący jako dowód na istnienie na nieruchomości objętej wnioskiem prawa zarządu przedstawił jedynie zawiadomienia [...] dotyczące naliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania terenu oraz w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu na przedmiotowej nieruchomości. [...] Nawet gdyby uznać [...] że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pod budynkiem stacji trafo znajdowała się w posiadaniu Z. , to nie oznacza to jeszcze, że mamy do czynienia z powstaniem trwałego zarządu na przedmiotowej nieruchomości.". Sąd powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. wydany w sprawie o sygn. U 6/1999, w którym to wyroku Trybunał zajął się wprawdzie analizą treści przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 wskazywanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wszystkie uwagi Trybunału można odnieść do § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i zauważył dalej, że "... skład orzekający w każdej sprawie musi ocenić czy wydane w niej decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia tj. ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu". NSA stwierdził także, iż "Nawet jeśli uznać, że oba te pisma [chodzi tu o pisma dotyczące naliczenia opłat] są decyzjami administracyjnymi bo zawierają wszystkie elementy decyzji, to ich treść ponad wszelką wątpliwość nie wskazuje zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał na istnienie prawa zarządu na przedmiotowej nieruchomości.". Z kolei w drugim ze wskazanych wyżej wyroków Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. Skład orzekający NSA zauważył także, iż "... skoro podmiot, na rzecz którego miałoby nastąpić ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, nie legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. decyzją administracyjną ustanawiającą na jego rzecz użytkowanie lub zarząd nieruchomością, to rozstrzygnięcie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia jest prawidłowe". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło z całą mocą, iż w decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi wyraźnie wskazało, że E. nie legitymuje się decyzją administracyjną ustanawiającą na jej rzecz (czy na rzecz jej poprzednika prawnego) użytkowanie lub zarząd nieruchomością położoną w S. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...] (Śródmieście [...]). Tym samym podzieliło pogląd organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Poza rozważaniami Kolegium pozostawiło podniesione przez pełnomocnika skarżącej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uważając, iż są one całkowicie bezzasadne i nie poparte żadnymi konkretnymi argumentami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych, winna zostać uwzględniona. Jedną z zasad postępowania, którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli jest, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Zasada ta, określona w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli), jest rozumiana (jak i pozostałe zasady) jedynie jako postulat określonego zachowania organów administracji publicznej. Wynikają z niej jednak konkretne dyrektywy wiążące organy w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Warto zauważyć, iż nie jest możliwe stworzenie wyczerpującego katalogu zachowań, które służą budowie zaufania obywatela do organów państwa, dlatego w doktrynie ujmuje się tę zasadę przeważnie od strony negatywnej, wyliczając takie działania organów, które pozostają z omawianą zasadą w sprzeczności. Podkreśla się przy tym, iż szeroki zakres, który obejmuje zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej, powoduje, iż stanowi ona swoistą klamrę spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jednym z elementów składających się na tę "klamrę" jest obowiązek (wyrażony wprost w art. 11 i art. 107 § 3 Kpa) należytego uzasadniania przez organy administracji wydawanych decyzji, zwłaszcza decyzji odmownych. Ma to na celu wzbudzenie u strony przekonania (które powinno być zgodne ze stanem rzeczywistym), iż jej sprawa została wnikliwie rozpoznana oraz, że powody niekorzystnego rozstrzygnięcia wynikają z właściwie odczytanej i zastosowanej normy prawnej. Innymi słowy, chodzi o to, aby strona czuła się przekonana, a nie pokonana przez administrację publiczną, która działa w sprawie zawsze z pozycji podmiotu silniejszego. Dlatego też, sąd administracyjny - w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań - nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej, za prawidłowe, powinien decyzję tę uchylić, gdy stwierdzi, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia jest wadliwe np. argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, zawiera ustalenia i wyjaśnienia, które są sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia, postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu (patrz także wyrok NSA z dnia 11.07.2007 r. sygn.akt II GSK 90/07, LEX nr 368189 ). Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 Kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 art. 107 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania - a co za tym idzie i zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji - nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów merytorycznie istotnych. Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "że ponieważ niniejsza sprawa była wielokrotnie rozpatrywana tak przez organ I instancji, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., nie zachodzi potrzeba szczegółowego i niejako ponownego dokładnego opisywania stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania odwoławczego, zwłaszcza, że nie wyszły na jaw inne nieznane wcześniej dowody bądź okoliczności, które wcześniej nie były stronie ani obu organom znane", jest poważnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W świetle art.138 Kpa, istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach, wyznaczonych rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji. Przytoczenie tylko niektórych faktów, do tego bez wskazania, które z nich organ uznał za udowodnione, brak wskazania dowodów na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, budzi wątpliwość czy została zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art.15 Kpa ). Odnosząc się do podstawowych dowodów przedstawionych przez stronę w sprawie, to jest zawiadomienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] (nr: [...]), skierowanego do Z. , o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu oraz zawiadomienia Urzędu Miejskiego w S. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] (nr: [...]), skierowanego do Z. w S., o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd, organ odwoławczy między innymi stwierdził "Spornym pozostaje, czy pisma te można potraktować jako decyzje w rozumieniu przepisów Kpa i cytowanych wyżej orzeczeń sądów" gdyż jak wynika z notatki sporządzonej przez pracownika organu I instancji "reprezentacja organu wynikała z obowiązującego wówczas statutu i regulaminu organizacyjnego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. - z zadań Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz z zasad udzielania upoważnień. Statut i regulamin zostały przekazane do Archiwum Państwowego w S. w roku 1990.". Jeżeli celem organu było ustalenie czy ww. zawiadomienia nosiły cechy decyzji administracyjnych o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu oraz opłaty rocznej za zarząd, to należało tę kwestię w sposób definitywny wyjaśnić, jeżeli zaś organ uznał, że brak informacji o tym, czy ww. zawiadomienia zostały podpisane przez osoby upoważnione do wydania decyzji nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem z innych względów nie mogą one być uznane za decyzje o naliczeniu opłat, o których mówi § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz.120 z późn. zm.), winien okoliczność tę wykazać. Dodać należy, że argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie zastępują ani nie uzupełniają uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podsumowując, stwierdzić raz jeszcze należy, że organ administracji ma prowadzić postępowanie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w Kpa, to jest dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pogłębiać zaufanie obywateli do organów, należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, udzielać stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz zapewnić jej czynny udział w każdym stadium postępowania, wydana zaś decyzja winna zawierać uzasadnienie sporządzone zgodnie z art.107 § 3 Kpa, a w tym ustosunkowywać się do wszystkich zarzutów strony mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja nie spełniała wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 Kpa oraz została wydana z naruszeniem uprawnień strony wynikających z zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wyrażonej w przepisie art. 8 Kpa, i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, jak w sentencji.