II SA/Sz 601/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Kierownik Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) odmówił przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad ojcem W. K. . Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że J. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu [...] r. Organ stwierdził, na podstawie analizy akt sprawy, w tym orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz wyroku Sądu Okręgowego, że W. K. i zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym oraz, że jest rozwiedziony. Ponadto w oparciu o wywiad środowiskowy organ ustalił, że W. K. i jest po amputacji nogi oraz palca w prawej dłoni i wymaga opieki, bowiem nie może mieć kontaktu z wodą. Z kolei pomoc wnioskodawczyni polega na sprzątaniu, przygotowywaniu posiłków, pomocy w toalecie oraz w obowiązkach domowych. Jednocześnie, powołując się na oświadczenie J. K. wskazano, że W. K. porusza się samodzielnie, robi zakupy i pomimo swojej niepełnosprawności jest osobą czynną zawodowo - prowadzi działalność jako taksówkarz od czterech do pięciu godzin dziennie, dwie godziny rano i dwie – trzy popołudniu od poniedziałku do soboty. Dodatkowo organ pierwszej instancji ustalił, że W. K. i do [...] r. był zatrudniony w W.Z. Spółce A z o.o. z siedzibą w [...] . Stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron z powodu zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, a nie z przyczyn zdrowotnych pracownika. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że W. K. i zamieszkuje z byłą żoną oraz małoletnią córką – A.. Wnioskodawczyni zaś przychodzi do ojca codziennie, na kilka godzin, w tym czasie sprząta, gotuje, robi zakupy, wykupuje ojcu leki. Zdaniem organu pierwszej instancji zakres opieki wykonywanej przez wnioskodawczynię nie uniemożliwia jej podjęcia pracy zarobkowej. Czynności przez nią wykonywane takie jak: sporządzanie posiłków, sprzątanie, zamawianie wizyt lekarskich, czy wykonywanie wszelkich prac domowych nie koliduje z zatrudnieniem. Jednocześnie organ podkreślił, że stan zdrowia ojca wnioskodawczyni pozwala mu samodzielne funkcjonowanie i wykonywanie pracy zawodowej, umożliwiając tym samym również zarobkowanie córce. W tej sytuacji organ stwierdził, że skoro wnioskodawczyni nie sprawuje opieki nad ojcem w zakresie uniemożliwiającym podjęcie pracy zarobkowej, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem jej nie przysługuje. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją J. K. złożyła od niej odwołanie zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że świadczona przez nią na rzecz ojca pomoc nie koliduje z zatrudnieniem, podczas gdy faktycznie pomaga ojcu o każdej porze dnia, czyli z samego rana (przygotowuje posiłek, robi zakupy ,pomaga w porannej toalecie, przygotowuje leki), po południu (przygotowuje obiad, sprząta po obiedzie, przygotowuje leki) oraz wieczorem (pomaga w toalecie, przygotowuje kolację i leki). Powyższe czynności powodują, że nie może ona podjąć zatrudnienia. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek wniesionej skargi przez J. K. , Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. – sygn. akt II SA/Sz 1125/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jej ojca na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) zwanej dalej: "ustawą". Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, orzekł na podstawie art. 17 ust. 1a powołanej ustawy. Porównanie obu decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez Kolegium przepisu art. 15 K.p.a., wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta gwarantuje stronie, że każdy z organów będzie orzekał w tym samym zakresie, gdyż tylko wtedy strona, będąc niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, może kwestionować je przed organem wyższej instancji. W sytuacji, gdy organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to powoduje, że strona nie może odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, o którym nie orzeczono w niższej instancji. Kolegium wydając swoje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 17 ust. 1 lit. a ustawy zmieniło przedmiotową tożsamość sprawy w sytuacji, gdy decyzję organu pierwszej instancji oparto o art. 17 ust. 1 ustawy. W takim przypadku odwołująca nie miała możliwości, na etapie postępowania administracyjnego, ustosunkować się do takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu naruszenie powołanego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [..] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548),która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., zgodnie z art. 13 tej ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, ustalając to prawo za ten okres stosuje się przepisy dotychczasowe. J. K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem W. K. złożyła w dniu [...] r. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że W. K. i posiada czworo dzieci, z których jedno - córka K. G. mieszka w innej miejscowości i nie może zaopiekować się ojcem. Podobne oświadczenie złożył brat wnioskodawczyni K. K. i. Córka A.K. mieszka z ojcem, lecz jest osobą małoletnią. J. K. nie mieszka z ojcem, ale się nim codziennie zajmuje, pomaga mu w codziennych obowiązkach domowych, przygotowywaniu posiłków i codziennej toalecie. Kolegium analizując przepis art. 17 ust. 1 ustawy w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy stwierdziło, że zasadniczym celem świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Świadczenie to dopuszczalne jest dopiero po wyczerpaniu innych możliwości. Kolegium zaprezentowało pogląd, ze inne dzieci W. K., poza wnioskodawczynią nie są zwolnione z obowiązku uczestniczenia w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, a forma tej opieki powinna być pomiędzy rodzeństwem ustalona. Obowiązek alimentacyjny dzieci wobec rodziców może - w ocenie Kolegium - wymagać nawet poświęcenia części składników majątkowych. Organ odwoławczy powołał się również na treść art. 130 K.r.o., wskazujący na pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego byłych małżonków wobec obowiązku krewnych małżonka. J. K. nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, przepisów prawa procesowego - art. 15 K.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności, że względu na to, że organ odwoławczy wyszedł poza zakres rozstrzygania organu I instancji, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 6, 7 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dokonanie błędnej interpretacji przepisów prawnych, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, nieustosunkowanie się do wszystkich podniesionych przez nią zarzutów jak i błąd w ustaleniach faktycznych, jakoby wszystkie dzieci W. K. były obowiązane do opieki nad ojcem w sytuacji, gdy jest to niemożliwe- skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz przeprowadzenie dowodu z informacji z wizyty lekarskiej W. K. w dniu [...] r. na okoliczność postępującego charakteru choroby powodującej nasilenie się inwalidztwa ojca skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącej określonego prawa bądź uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa normujących określoną dziedzinę spraw (np. świadczeń rodzinnych). Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia życiowych potrzeb strony, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że wniesiona skarga jest zasadna, chociaż nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. albowiem – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – wniosek skarżącej z dnia [...] r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowaną opieką nad ojcem W. K. winien być rozpatrywany na podstawie ww. przepisu przed jego zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548)- art. 13 ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okolicznością w sprawie niesporną jest, że J. K. należy do kręgu osób, o których mowa w pkt 2 powołanego wyżej przepisu, a jej ojciec - W. K. i jest osobą niepełnosprawną, co potwierdza orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] r. Z orzeczenia tego wynika, że W. K. i został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, że może być zatrudniony w zakładzie pracy chronionej oraz wymaga korzystania ze środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Nadto, w orzeczeniu stwierdzono konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ I instancji uznał, że nie może przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zakres obowiązków wykonywanych dla niepełnosprawnego ojca umożliwia jej podjęcie pracy. Organ II instancji stwierdził natomiast, że na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia stoi fakt posiadania przez W. K. czworga dzieci, które mogą podzielić się opieką nad ojcem ze skarżącą, a nadto mogą poświęcić część posiadanego majątku w celu zapewnienia opieki ojcu. Zdaniem Sądu, interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II instancji nie jest prawidłowa. Z przepisu tego wprost wynikają przesłanki, których spełnienie obliguje organ do przyznania osobie wnioskującej świadczenia pielęgnacyjnego. Tymi przesłankami, które – zgodnie z brzmieniem przepisu- muszą być spełnione łącznie są: 1/ wnioskodawcą jest osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami K.r.o. i nie jest to osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, 2/ wnioskodawca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i jej nie podejmuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, 3/ orzeczenie o niepełnosprawności łączy się ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji albo jest to orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiony przez organ stan faktyczny sprawy wskazuje, że J. K. spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca, nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym W. K. . Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1), natomiast niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (ust. 4). Z orzeczenia, które posiada ojciec skarżącej W. K. i wynika, że ma on znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, a zatem wymaga pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Zawarcie w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazań dotyczących stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji nie uprawnia organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do własnej interpretacji zakresu opieki lub pomocy ze strony innej osoby, albowiem wskazanie w orzeczeniu jest jednoznaczne: opieka ma być stała i długotrwała. Z tego powodu niewłaściwe było rozpatrywanie przez organ sytuacji skarżącej w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia i połączenia go z opieką nad chorym ojcem. Niezrozumiała z punktu widzenia brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia ze względu na to, że są cztery równoprawne z punktu widzenia obowiązku alimentacyjnego osoby, które mogą zapewnić niepełnosprawnemu ojcu opiekę (trzy córki i syn W. K.) oraz jego była żona a nadto, koszty opieki mogłyby być sfinansowane przez osoby zobowiązane do alimentacji. Rozumowanie Kolegium daleko odbiega od ratio legis przepisu art. 17 ust. 1 ustawy. Faktycznie obowiązek alimentacyjny dzieci W. K. jest wobec niego równoprawny. Ustawodawcy nie chodziło jednak o podzielenie się opieką nad osobą opieki tej wymagającej przez wszystkie osoby zobowiązane do alimentacji, lecz o to, by opiekunem mogła być jedna z tych osób, rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmująca zatrudnienia w celu sprawowania opieki, a świadczenie częściowo zrekompensowało jej utratę zarobków. Ustawodawca nie uzależnił również przyznania świadczenia od możliwości finansowych dzieci W. K. i konieczności poniesienia nakładów na opiekę nad chorym ojcem jako obowiązku wyprzedzającego możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. stwierdzić należało, że zarzut ten jest nieuzasadniony bowiem postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego było prowadzone w trybie zwykłym. Reasumując, wobec stwierdzenia naruszenia przez organ art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę uwzględni rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i po ponownej analizie sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyda stosowne rozstrzygnięcie.