II SA/Sz 605/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi Rady Gminy Widuchowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 kwietnia 2011 r. nr NK.4.4131/74/2011[WE] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej oddala skargę. W dniu 25 marca 2011 r. Rady Gminy Widuchowa podjęła, na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałę Nr VI/46/2011 w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej. W § 1 uchwały powołano Komisję Rewizyjną w składzie: H. J., J. M. Z., K. B. K. i K.K. A. K.. Uchwała została doręczona Wojewodzie Zachodniopomorskiemu w dniu 30 marca 2011 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 kwietnia 2011 r., nr NK.4.4131/74/2011[WE], Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność opisanej powyżej uchwały Rady Gminy Widuchowa. W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego Rada Gminy Widuchowa podejmując uchwałę w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej uczyniła to z naruszeniem, zarówno art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak i § 50 ust. 1 załącznika do uchwały Nr V/44/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Widuchowa (Dz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 673 ze zm.), zgodnie z którym w skład Komisji Rewizyjnej wchodzi minimum trzech radnych, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Wojewoda podkreślił w rozstrzygnięciu, że uchwała o wyborze komisji rewizyjnej nie może być dowolna. Powinna ona uwzględniać skład liczbowy komisji określony w statucie zgodnym z ustawą, a także obowiązek wejścia do komisji przedstawicieli wszystkich klubów z zachowaniem trybu oraz zasad ustalonych w tym zakresie w statucie gminy. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że skoro Klub Radnych "Wspólna Gmina" nie odstąpił od zgłoszenia kandydatury Wiceprzewodniczącego Rady – co potwierdza treść protokołu z obrad Rady Gminy z dnia 25 marca 2011 r. - to na przedmiotowej sesji niedopuszczalne było podjęcie uchwały w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej. Rozstrzygnięcie doręczono Radzie Gminy Widuchowa w dniu 22 kwietnia 2011 r. Pismem z dnia 18 maja 2011 r. Rady Gminy Widuchowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego wnosząc o jego uchylenie. Podstawą wniesienia skargi była uchwała Nr VII/52/2011 Rady Gminy Widuchowa z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W treści skargi Rada Gminy wyjaśniła, że podczas sesji zostali zgłoszeni kandydaci do Komisji Rewizyjnej ze wszystkich klubów istniejących w Radzie Gminy Widuchowa. Klub Radnych "Wspólna Gmina" zgłosił kandydaturę radnego D. F., który pełni funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa. Mając na uwadze treść przepisu art. 18a ust. 2 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i poinformowaniu wszystkich radnych, a w szczególności radnych Klubu "Wspólna Gmina" o niemożności poddania glosowaniu tej kandydatury, radny D. F. złożył rezygnację z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa. Jednak zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji. Uchwała w sprawie przyjęcia rezygnacji nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz konstytutywny, gdyż dopiero z dniem podjęcia uchwały rezygnacja wnioskodawcy zostaje przyjęta. Tym samym w dniu zgłoszenia kandydatury radnego D. F. pełnił on funkcje wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa. Z wyżej podanych względów natury formalno-prawnej kandydatura radnego D. F. nie została poddana głosowaniu. Klub Radnych "Wspólna Gmina" podtrzymał kandydaturę radnego D. F. i po zapytaniu Przewodniczącej, czy Klub zgłasza inną kandydaturę, przedstawiciel Klubu Radnych "Wspólna Gmina" radny W. G. oświadczył, iż Klub Radnych nie zgłasza innej kandydatury. Wolą Rady, wszyscy zgłoszeni kandydaci, którzy wyrazili zgodę na kandydowanie, uzyskali akceptację Rady uzyskując wymaganą większość głosów. W związku z powyższym Rada Gminy Widuchowa podjęła uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej w składzie członków, którzy uzyskali akceptację Rady Gminy Widuchowa z pominięciem członka Klubu Radnych "Wspólna Gmina". Dalej Rada Gminy wskazał, że podstawowe zasady dotyczące trybu powołania komisji rewizyjnej i jej składu osobowego zawarte w ustawie raczej nie wzbudzają wątpliwości. Wątpliwości jednakże wzbudza już problematyka konsekwencji przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym prawa klubu do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej rady gminy. Faktem jest, iż komisja rewizyjna zajmuje szczególną pozycję, gdyż jako jedyna jest obowiązkowa. Jednocześnie zarówno w przepisie art. 18a ust. 1 jak i 21 ust. 1 ustawy ustawodawca stanowi o "powołaniu" komisji, przez co należy rozumieć akt powołania i odwołania członków komisji, a więc akt wyboru. Zdaniem skarżącej pomimo, że ustawowo uregulowano skład osobowy komisji rewizyjnej wskazując, kto powinien, a kto nie może wchodzić w jej skład, nie pozbawiono rady kompetencji do dokonania aktu powołania członków tej komisji w trybie głosowania. Niedopuszczalne jest pozbawienie radnych swobody głosowania przez nakazanie obowiązku głosowania określonego składu komisji rewizyjnej. O składzie bowiem komisji rewizyjnej decyduje rada, a nie kluby radnych. Nadto ustawodawca nie przewiduje instytucji desygnowania przedstawiciela klubu do składu komisji rewizyjnej, a jedynie wybór przez radę w głosowaniu nad kandydaturą przedstawioną przez klub. Rada gminy ma prawo dokonywania oceny zgłoszonych kandydatów przez kluby, niedopuszczalne jest natomiast narzucanie radzie powoływania wskazanych przez klub osób. Tym samym z treści art. 18a ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem zasada, iż uchwała rady gminy powołująca komisję rewizyjną ma charakter konstytutywny, a zatem należy przyjąć, że komisja rewizyjna jest powoływana przez radę gminy w znaczeniu dokonywania przez radę gminy konstytutywnego aktu powołania. Odbywa się to w drodze uchwały rady, w wyniku przeprowadzonego w radzie głosowania. Członkami komisji rewizyjnej mogą zatem zostać tylko ci radni, których wybrała rada gminy. Organ stanowiący gminy może zaakceptować zaproponowanego przez klub kandydata lub nie, zgodnie bowiem z ustawą o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy właśnie do rady gminy. Samo wskazanie przez klub radnych kandydata na członka komisji rewizyjnej nie stanowi zdarzenia, które wymaga tylko potwierdzenia w uchwale rady gminy. W przedmiotowym stanie faktycznym doszło do zgłoszenia kandydata, którego kandydatura nie mogła zostać poddana pod głosowanie z uwagi na pełnienie funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Gminy. Wybór tej kandydatury byłby nieważny z uwagi na rażące naruszenie prawa. Jeżeli wskazany przez klub przedstawiciel nie może z przyczyn formalno-prawnych zostać członkiem Komisji Rewizyjnej, to klub winien zgłosić innego kandydata. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 56/95, iż rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa. Reasumując skarżąca wskazała, że na sesji w dniu 25 marca 2011 r. stworzono możliwość radnym Klubu "Wspólna Gmina" posiadanie swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Zgłoszono kandydata, który z uwagi na to, iż pełni funkcje Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, nie mógł zostać członkiem Komisji Rewizyjnej. Innego zaś kandydata Klub Radnych nie zgłosił. Tym samym nie sposób jest uznać, iż Klub Radnych "Wspólna Gmina" nie miał zapewnionej możliwości udziału w pracach komisji rewizyjnej swojego przedstawiciela. Wobec powyższych okoliczności, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż podjęta w ten sposób uchwała Rady Gminy Widuchowa w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej jest rażąco sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów skarżącej Wojewoda wskazał, że art. 18a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nakłada na radę gminy obowiązek zagwarantowania, aby w składzie komisji rewizyjnej znaleźli się przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie. Rada gminy posiada kompetencję do wybierania członków stałych komisji rady (art. 21 ust. 1), w tym do wyboru przedstawiciela klubu radnych w skład komisji rewizyjnej - spośród kandydatów przedstawionych przez klub. Jednakże, w sytuacji – jak w omawianym stanie faktycznym - gdy Klub nie odstąpił od zgłoszenia kandydatury Wiceprzewodniczącego Rady - co potwierdza treść protokołu z obrad Rady Gminy z dnia 25 marca 2011 r. - to na przedmiotowej sesji niedopuszczalne było podjęcie uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej. W konsekwencji, bowiem Rada podejmując uchwałę w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej uczyniła to z naruszeniem, zarówno art.18a ust. 2 cyt. ustawy, jak i § 50 ust. 1 załącznika do uchwały Nr V/44/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Widuchowa (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 41, poz. 673 ze zm.), zgodnie z którym w skład Komisji Rewizyjnej wchodzi minimum trzech radnych, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Dalej Wojewoda podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił już zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko, bowiem rozpoznając na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. skargę Rady Gminy Widuchowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 stycznia 2011 r., stwierdzające nieważność uchwały Nr II/9/2010 Rady Gminy Widuchowa z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej (sygn. akt II SA/Sz 289/11), postanowił o jej oddaleniu. Wojewoda wskazał także, iż złożenie przez Radę Gminy Widuchowa skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 kwietnia 2011 r., jest nieuzasadnione zarówno ze względu, iż - jak wskazano powyżej - jak i z uwagi, iż w dniu 17 maja 2011 r. Rada Gminy Widuchowa po raz kolejny podjęła uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej (uchwała Nr VII/50/2011), w której do składu Komisji powołała członków wszystkich klubów, w tym Klubu Radnych "Wspólna Gmina". Zatem, zgodnie z regułą kolizyjną lex posterior derogat legi priori uchwała Nr VI/46/2011 utraciła moc w dniu podjęcia uchwały Nr VII/50/2011, tj. w dniu 17 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, albowiem uchwała rady gminy ustalająca skład komisji rewizyjnej z naruszeniem prawa klubów do posiadania swojego przedstawiciela w składzie tej Komisji, jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 18a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej uchwały Rady Gminy Widuchowa stanowi art. 18a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Przepis ten wymaga zatem, by w skład komisji rewizyjnej wchodzili przedstawiciele wszystkich klubów, z wyłączeniem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Ponadto wskazać należy, że zasady i tryb działania komisji rewizyjnej, zgodnie z art. 18a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, określa statut gminy. W myśl § 50 pkt 1 Statutu Gminy Widuchowa, stanowiącego załącznik do uchwały Nr V/44/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Widuchowa (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 673), w skład Komisji Rewizyjnej wchodzi minimum trzech radnych, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Tak więc rada gminy powinna podjąć uchwałę o powołaniu komisji rewizyjnej nie tylko z uwzględnieniem przepisu art. 18a ust. 2 ustawy, ale też na podstawie przepisów uchwalonego statutu gminy. Jak wynika z akt sprawy i czego skarżąca nie kwestionuje, uchwała Nr VI/46/2011 Rady Gminy Widuchowa z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej ustaliła skład osobowy Komisji Rewizyjnej powołując do Komisji czterech członków, spośród pięciu zaproponowanych osób - radnych będących członkami czterech klubów. Głosowaniu nie została poddana kandydatura radnego z Klubu Radnych "Wspólna Gmina", ponieważ kandydat ten pełnił funkcje wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa, a Klub nie zgłosił innej kandydatury. Zdaniem Sądu tak ustalony skład Komisji Rewizyjnej uchybia ustawowemu obowiązkowi wejścia w skład komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów radnych, jak i pozostaje w sprzeczności z przepisami Statutu Gminy Widuchowa. Sąd podziela co prawda argumenty skarżącej, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie pozbawiają radnych prawa do swobodnego głosowania przez konieczność akceptacji propozycji klubu co do osoby jego przedstawiciela w komisji rewizyjnej oraz że kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłoni skład komisji rewizyjnej według głosowania, a samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, ponieważ wyboru dokonuje rada gminy. Jednakże wymóg by w skład komisji rewizyjnej weszli przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest normą bezwzględnie obowiązującą i w sytuacji odrzucenia kandydatury jednego z członków klubu radnych gdy nie jest możliwe zachowanie wymaganego składu liczbowego komisji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podjęcie uchwały na danej sesji było niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko organu nadzoru, iż zgodnie z art. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Ustosunkowując się do argumentów Wojewody zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd wyjaśnia, że przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Dlatego utrata mocy uchwały, której tym rozstrzygnięciem nieważność stwierdzono, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalono.