II SA/Sz 607/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koszalinie na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 12 stycznia 2005 r. nr XXVIII/163/05 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 2 ust. 4, § 3 ust. 3 i ust. 4 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr XXVIII/163/05 z dnia 12 stycznia 2005 r. Rada Gminy w Sianowie, zwaną dalej "uchwałą", działając na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Prokurator Rejonowy w K. złożył skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. w części obejmującej postanowienia § 2 ust. 4. Zaskarżonej uchwale zarzucił "sprzeczność postanowienia § 2 ust.4 z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz.U. Nr 100, poz.908), poprzez nadanie § 2 ust.4 uchwały własnej treści terminowi "dzień" w akcie prawa miejscowego o charakterze wykonawczym wbrew regulacji zawartej w przepisie art.40 ust.4 in fine ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz.260)." Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały, obejmującej § 2 ust.4. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdził, między innymi, że w świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art.87-94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa rangi podstawowej, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw, przez co nie może w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały uregulowane w sposób wyczerpujący. W odniesieniu do zarzutu skargi Prokurator wskazał, że § 2 ust. 4 uchwały stanowi, że "przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny", podczas, gdy art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi:" Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Przepis ustawowy stanowi więc wyczerpującą regulację w tym zakresie a podejmując, w tym zakresie, zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie miała żadnych podstaw do formułowania definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postepowania stwierdzając, że kwestionowany przepis nie jest stosowany inaczej niż zgodnie z treścią postanowień ustawy o drogach publicznych, dlatego trudno w uchwale doszukiwać się rażącego naruszenia prawa, czy działania bez podstawy prawnej. Ponadto, Burmistrz Miasta i Gminy podjął inicjatywę uchylenia zaskarżonej uchwały w całości na najbliższej sesji Rady Miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Zgodnie zaś treścią art. 147 § 1 ww. ustawy sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana ona została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenia jej nieważności. W przepisie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis ustawy może bądź sam regulować treść danej materii, ewentualnie może upoważniać organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania danej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ do samodzielnego regulowania stosunków, w ramach tego upoważnienia. Jednak rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego, organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postepowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/99). W konsekwencji należy przyjąć, że uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, należy pamiętać, iż tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok sygn.. akt II FSK 1755/12, II OSK 2058/11). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uzyskał kompetencję do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, przy czym przepis ten określa maksymalny pułap poszczególnych opłat. Tak więc, stwierdzić należy, że każde wyjście organu poza delegację ustawową, tj. ustalenie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego dróg publicznych, stanowi przekroczenie kompetencji wynikających z art.40 ust.8 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego, w ocenie sądu, nie tylko zakwestionowany przez Prokuratora § 2 ust. 4, ale także § 3 ust. 3 i 4 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienia: - § 2 ust. 4 uchwały w zakresie sposobu ustalania opłaty ("Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny"), stanowią niedokładne powtórzenie zapisu art.40 ust.4 in fine ustawy o drogach publicznych ("Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień".); - § 3 ust. 4 uchwały również w zakresie sposobu ustalania opłaty ("Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczona jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym".) stanowią niedokładne powtórzenie zapisu art.40 ust.5 in fine ustawy o drogach publicznych ("Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim".); - § 3 ust. 3 uchwały zawiera zbędne i oczywiste określenie ("Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1, obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym") – wynikające z logicznej wykładni art. 40 ust.5 ustawy o drogach publicznych, - § 4 ust. 2 ("Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny") stanowi wskazanie przez organ stanowiący sposobu ustalania opłaty. W ocenie sądu, Rada Miejska w zaskarżonej uchwale wyraźnie przekroczyła swoje kompetencje i w zakresie postanowień zawartych w § 2 ust. 4, § 3 ust.3 i 4 oraz § 4 ust. 2 uchwały, wymienione przepisy pozostają w kolizji z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, udzielającym organowi delegacji tylko do ustalenia wysokości stawek opłat. Przepis ten, w żadnym razie, nie upoważnia rady gminy do ustalania sposobu obliczania opłaty i wprowadzania definicji, jak należy rozumieć określone w ustawie stany faktyczne. Ustosunkowując się natomiast do powołanego w skardze zarzutu, podzielić należy stanowisko w niej zaprezentowane wskazujące na sprzeczność postanowienia § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908), z tym, że stanowisko to należy odnieść do wszystkich wymienionych przez sąd przepisów uchwały. W myśl § 137 ww. Zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, gdyż zabieg legislacyjny, polegający na przytoczeniu w akcie prawa miejscowego identycznych, a tym bardziej zmienionych, czy niepełnych zapisów ustawy, stanowi niedopuszczalne powielenie usankcjonowanej aktem wyżej rangi materii, co - oprócz przepisu kompetencyjnego - narusza także regułę określoną w § 137 w związku z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy, stanowiącej delegację. Paragraf 149 tegoż rozporządzenia wyklucza także formułowanie w akcie niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (patrz wyrok NSA sygn. akt II OSK 878/12). Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowane unormowania zastosowane w zaskarżonej uchwale wykraczają poza ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i tym samym należy je uznać za niedopuszczalne. Stanowi to bowiem istotne naruszenie przepisów, powodujące konieczność stwierdzenia ich nieważności, przy czym stwierdzenie nieważności całości lub części aktu prawa miejscowego niezależne jest od tego, czy akt ten jeszcze obowiązuje, bowiem skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie uchwały oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc). Tak więc fakt uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Miejskiej w Sianowie Nr VIII/43/2015, z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w Gminie i Mieście Sianów (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2015 r., poz.2255), pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sądu ( wyrok NSA II OSK 1783/10, I OSK 1554/10). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.