II SA/Sz 609/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010r. sprawy ze skargi M. S.-P. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] r. Nr [...] Funkcjonariusz w służbie stałej M.S. złożyła w dniu [...] do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] raport z prośbą o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Do raportu dołączyła umowę najmu zajmowanego aktualnie lokalu mieszkalnego położonego w [...] oraz poświadczenie zameldowania. W dniu [...] uzupełniła złożony raport o informację, iż jej współmałżonek jest właścicielem lokalu położonego w [...] oraz współwłaścicielem lokalu położonego w Tucholi przy [...]. W dniu [...] Dyrektor Zakładu Karnego w [...] wydał decyzję Nr [...], w której stwierdził, iż funkcjonariusz nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Od tej decyzji funkcjonariusz M.S. złożyła odwołanie, w którym stwierdziła, iż decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w [...] nie jest zgodna z rozdziałem 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, a w szczególności z art. 85 i 89. Podniosła, iż nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a więc przysługuje jej uprawnienie do otrzymywania równoważnika z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odwołania nie uwzględnił i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) stwierdza, że ,,funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej". Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego przypadku niezbędne jest ustalenie, czy uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej tylko przy braku mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (określonej w art. 85 ust. 3 ustawy), czy też fakt posiadania lokalu mieszkalnego lub domu również poza miejscem pełnienia służby i poza miejscowością pobliską wyklucza możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego. Art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, której definicja jest zawarta w ust. 3 tego artykułu. Jednakże prawo to nie jest równoznaczne z uprawnieniem do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Przepis art. 89 ust. 1 stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje "z tytułu braku mieszkania". Oznacza to, że posiadanie przez funkcjonariusza w służbie stałej lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu wyłącza możliwość przyznania tego równoważnika. Zdaniem organu, przemawia za tym również analiza przepisu art. 89 ust. 2 ustawy, który stanowi, że "funkcjonariuszowi w służbie stałej, przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, jeżeli on sam lub małżonek nie posiada lokalu mieszkalnego albo domu w nowym miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej". Gdyby uznać, że każdemu funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, zbędnym byłoby uregulowanie zawarte w art. 89 ust. 2, określające uprawnienia do równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. W ocenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], ustawodawca w innych przepisach (art. 85 ust. 1, art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 1) ustawy o Służbie Więziennej posługuje się określeniami "miejscowość pełnienia służby lub miejscowość pobliska", natomiast w art. 89 ust. 1 mówi się jedynie o braku mieszkania z pominięciem tego określenia. Należy więc uznać, że brak mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie stanowi podstawy do przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w przypadku, gdy funkcjonariusz w służbie stałej lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny, bez względu na jego położenie, czas dojazdu do służby, stan techniczny, czy inne względy. Miejsce posiadanego przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokalu mieszkalnego nie jest tu więc istotne. Podstawą do przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania jest jedynie fakt jego braku. Posiadanie zaś mieszkania, bez względu na to, czy znajduje się ono w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, czy też poza nią, zdaniem organu, skutkuje brakiem uprawnienia do otrzymania tego równoważnika. Posiadanie lokalu mieszkalnego przez współmałżonka M.S. w miejscowości [...] jest bezsporne. W tej sytuacji, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, organ uznał, iż niemożliwe jest przyznanie M.S. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ stwierdził także, iż Dyrektor Zakładu Karnego w [...], mimo prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nie ustrzegł się jednak błędu w uzasadnieniu decyzji. Powołując się bowiem na zapisy art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej błędnie zacytował treść przepisu, odnosząc się do członków rodziny funkcjonariusza określonych w art. 86 ustawy. Natomiast aktualnie przepis art. 89 ust. 1 brzmi: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej". Nieprawidłowość ta nie miała jednak wpływu na merytorycznie właściwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżąca zakwestionowała decyzję podnosząc, podobnie jak w odwołaniu, że ani ona ani jej współmałżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Lokale, które stanowią własność jej małżonka, znajdują się w [...], tj. miejscowości odległej od [...] o ok. [...] km. Wykładni art.89 ust.1 należy dokonywać w kontekście uregulowań zawartych w całym rozdziale 6 ustawy, a nie w odniesieniu do jednego art.89 i dlatego należy przyjąć, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli posiada lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami, zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, kwestia ustalenia przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi być rozpatrywana w kontekście całokształtu regulacji dotyczącej pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy – a więc w kontekście wszystkich przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że ustawodawca przewidział dwutorową realizację zasady przyznania funkcjonariuszowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego. Po pierwsze - poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1 ustawy), po drugie - przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu - art. 89 ust. 1 ustawy. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa do owego równoważnika stanowi art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem prawo to jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r., I OSK 75/05). Nie ulega przy tym wątpliwości, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jeśli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik ten ma zatem charakter kompensacyjny i jest surogatem uprawnienia zasadniczego, tj. prawa do otrzymania lokalu w naturze. Przesłanki prawa do lokalu określa art. 85 ustawy o Służbie Więziennej, regulując ustalenie powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska oraz norm dodatkowych przysługujących osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów, a także definiując miejscowość pobliską. Drugą granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza kształtuje art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, regulując sytuację, w której funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem wyłączające również prawo do pomocy finansowej Uprawnienie do uzyskania lokalu jest prawem podstawowym, a dopiero gdy nie można tego uprawnienia zrealizować, może wchodzić w grę przyznanie innej pomocy, w tym prawa do równoważnika za brak lokalu. Dlatego też, art. 89 ust. 1 musi być interpretowany łącznie z art. 91 ust. 1 (por. wyrok NSA z 24 lutego 2006 r., I OSK 508/05). Ubieganie się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jest więc zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, będącą konsekwencją niezrealizowania uprawnienia do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2009 r., I OSK 334/08, orzekający wprawdzie w sprawie dotyczącej funkcjonariuszy Straży Granicznej, ale unormowania w tym zakresie są zbieżne z ustawą o Służbie Więziennej. Przepisy art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skoro stanowi on świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje mu równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Ocena zatem, czy posiadany przez funkcjonariusza lokal mieszkalny pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy uwzględnieniu specyfiki i celu regulacji ustawowej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej, jakim jest zapewnienie funkcjonariuszowi zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1694/09 z 23.03.2010 r.- dostępny w internecie ). Można powiedzieć, że ustawodawca nie przewidział prawa funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego oraz prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu, jako dwóch niezależnych od siebie uprawnień. A zatem funkcjonariuszowi w świetle przepisów ustawy o Służbie Więziennej, obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, przysługiwałby równoważnik, gdyby lokal mieszkalny, posiadany przez funkcjonariusza lub jego małżonka, nie znajdował się w miejscowości pełnienia służby, bądź w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy. Inna ocena prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego odbiegałaby w sposób zasadniczy od celu omawianej regulacji prawnej. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dokonana przez organy administracji publicznej wykładnia przepisów art.89 ust.1 w związku z art.85 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej jest nieprawidłowa, co nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Dodać także należy, że przepisy obowiązującej od 13 sierpnia 2010 r. nowej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz.523 ) w sposób jednoznaczny określają, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu (art.178 ust.1 pkt 1). Rozpatrując ponownie sprawę organy winny rozstrzygnąć, uwzględniając art.268 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej stanowiący, iż postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.