II SA/Sz 61/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 13 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia 18 września 2023 r., nr [...] 1. Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2023 r. Z. E. (dalej przywoływana jako: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – H. E.. 2. Decyzją z dnia 18 września 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2022, dalej "k.p.a.") i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.- dalej "u.ś.r."), Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta D., odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W oparciu o dołączone do sprawy dokumenty Organ I instancji ustalił, że Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony do ustania potrzeby. Ponadto stwierdził, że niepełnosprawność u męża Strony powstała, gdy skończył on 85 lat, co oznacza brak zachowania kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. 3. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji. 4.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r., nr SKO.4111.2461.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Organ winien uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. Mając powyższe na względzie Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie niekonstytucyjności przedmiotowego przepisu, niemniej w ocenie Kolegium pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie w sytuacji gdy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie jest brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia, bądź brakiem możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Zdaniem Kolegium, sprawowanie opieki nad mężem nie miało i nie ma żadnego związku z zaprzestaniem aktywności zawodowej przez Skarżącą a także z niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, gdyż nigdy aktywności zawodowej nie podejmowała a ma 81 lat. Organ wskazał, że nie wynika też z ustalonych okoliczności, by obecnie realnie mogła i miała zamiar ją podjąć, gdyby nie musiała opiekować się mężem. Nie ma przy tym ustalonego prawa do świadczeń emerytalno – rentowych oraz innych konkurencyjnych w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego świadczeń. 5. Skarżąca wywiodła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaznaczyła, że niepełnosprawność męża wystąpiła ponad 20 lat temu, że się mężem opiekuje a jego stan się pogarsza, że jest osobą leżącą. Wskazała, że oboje utrzymują się z emerytury męża. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 7. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej "p.p.s.a."). 8. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym w związku z zaakceptowanym przez Stronę wnioskiem Organu (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 9. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję Organu pierwszej instancji o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. 10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. W tym miejscu Sąd podkreśla, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. W związku ze wskazaną zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzoną ww. ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, dalej przywoływana jako: "u.ś.w."), opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18. rok życia zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwe natomiast stało się ubieganie się przez samą osobę niepełnosprawną o przyznanie świadczenia wspierającego na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym. Celem świadczenia wspierającego jest udzielenie osobom niepełnosprawnym mającym potrzebę wsparcia, pomocy służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych tych osób. Świadczenie wspierające przysługuje osobie w wieku od ukończenia 18 roku życia posiadającej decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 6b3 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., opz. 100, ze zm.), w której potrzebę wsparcia określono na poziomie od 70 do 100 punktów w skali potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 4b ust. 1 tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy. o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd orzekający w sprawie uznaje zatem, że do sprawy mają zastosowanie przepisy dotychczasowe przyjmując, że Organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni normy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r."). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że powołane wyżej przepisy zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej powoływana jako: "k.r.o.") i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają również kolejność zobowiązanych stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Innymi słowy, w świetle tych przepisów obowiązek alimentacyjny dzieci (w stosunku do rodziców) jest pierwszoplanowy i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 87, art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności 11. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji po pierwsze wskazać należy, iż niewątpliwie Kolegium słusznie uznało stanowisko Organu I instancji w zakresie interpretacji i zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. za błędne. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, iż w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, jak w przypadku męża Skarżącej, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Powyższe oznacza, iż w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W dalszej części Kolegium ustaliło, że z ustalonych okoliczności nie wynika, by Skarżąca obecnie realnie mogła i miała zamiar ją podjąć, gdyby nie musiała opiekować się mężem z uwagi na wiek (81 lat) oraz fakt, że nigdy wcześniej nie pracowała. 12. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy zdaniem Organu brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad mężem Skarżącej a niepodejmowaniem bądź rezygnacją przez nią z zatrudnienia. 13. Sąd uznaje za bezsporne, że Organy obu instancji rozpoznające wniosek Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, dysponowały kompletnym materiałem dowodowym, koniecznym dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże doszły do nieprawidłowych wniosków o braku przesłanek uprawniających Skarżącą do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. 14. Sąd nie podziela argumentacji Kolegium, iż wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka rezygnacji (niepodejmowania zatrudnienia) w celu sprawowania opieki nie została spełniona. Z akt sprawy wynika, że mąż Skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. o znacznym stopniu niepełnoprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przy czym Organ nie kwestionuje faktu, że opiekę tę wykonuje osobiście Skarżąca jak i nie zgłasza zastrzeżeń co do jej prawidłowości. Z akt sprawy wynika także, że niepełnosprawność męża postępuje od ponad 20 lat i to Skarżąca się nim opiekuje. Natomiast Organ wywodzi, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką, albowiem Skarżąca nigdy nie pracowała, zaś z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo. W pierwszej kolejności podnieść należy, że sam fakt wieku emerytalnego oraz braku w przeszłości aktywności zawodowej nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Co do zasady bowiem osoba, której stan zdrowia nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę – nawet taka, która pobiera świadczenie emerytalne. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowo zatrudnienie. Podobnie okoliczność, że Strona w dacie złożenia wniosku nie była zatrudniona, a tym samym nie mogła zrezygnować z zatrudnienia nie przemawia za tym, aby nie zaistniała przesłanka nie podejmowania pracy z uwagi na potrzebę zaopiekowania się osobą niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 listopada 2019 r. (sygn. akt I SA/Gl 950/19) przyjął, "że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia" (podobnie: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 858/19, wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. I OSK 260/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2021 r. II SA/Bd 489/21, dostępne jak wyżej). Biorąc powyższe pod uwagę wraz z zasadą równości, którą organy administracji publicznej mają obowiązek respektować (zatem nie można nikogo dyskryminować ze względu m.in. na wiek), Sąd uznał, że Skarżąca spełniała w dacie orzekania przez Organy przesłanki do przyznania jej wnioskowanego na męża świadczenia. Z powyższych względów przyczyny wskazane przez Kolegium nie mogą w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowić podstawy odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 15. Podsumowując należy stwierdzić, że Kolegium dokonało w niniejszej sprawie niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co świadczy o naruszeniu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Organ - zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną oraz wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. 16. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.