II SA/Sz 616/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej B. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił B.M. przyznania świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka M.M. (urodzonej [...]), a powodem odmowy była niemożność ustalenia dochodów rodziny, gdyż wnioskodawczyni odmówiła dostarczenia zaświadczenia o dochodzie ojca dziecka. W odwołaniu od tej decyzji B.M. wskazała, iż do wniosku złożonego w celu uzyskania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka załączyła wszystkie wymagane dokumenty, w tym zaświadczenie o jej dochodzie uzyskanym w 2013 r. Odmówiono jej przedmiotowego świadczenia ponieważ nie dołączyła zaświadczenia o dochodzie drugiego rodzica. Wyjaśniła, iż jest matką samotnie wychowującą dziecko i z informacji uzyskanej z Internetu wie, iż można ubiegać się o zapomogę bez względu na fakt ustalenia ojcostwa dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 15 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013, poz. 1456), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję administracyjną organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 złotych na jedno dziecko. Z kolei, z brzmienia ust. 2 wynika, że jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 44b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio. Nie jest to jednak jedyny warunek, który musi być spełniony, aby można było ubiegać się o tego rodzaju świadczenie. Otóż, stosownie do treści art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zapomoga o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Na podstawie art. 3 pkt 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Natomiast w myśl art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Zdaniem Kolegium, definicja legalna rodziny, zawarta w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnia wyłącznie status prawny, a nie stan faktyczny, jak na przykład kwesta wspólnego zamieszkania lub prowadzenia gospodarstwa domowego (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. I OSK 1128/09 lex nr 594909). Do członków rodziny nie zalicza się jedynie dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z przepisu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że rodzice dzieci i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią w rozumieniu tego przepisu rodzinę, bez względu na to czy rodzice są małżeństwem lub uzyskali rozwód, albo czy orzeczona została wobec nich separacja. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny dotyczących na przykład wspólnego gospodarowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, iż odwołująca się pozostawała pod opieką lekarską od 7 tygodnia ciąży. Organ I instancji nie mógł wyliczyć, czy dochód rodziny uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na to, iż strona oświadczyła w dniu [...], iż nie jest w stanie udokumentować dochodów ojca dziecka, a tym samym słusznie odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia. Zdaniem Kolegium, z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że rodzic dziecka jest członkiem rodziny, a jego dochód wchodzi w skład dochodu rodziny. Na powyższą decyzję B.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o: 1. uchylenie decyzji w całości, 2. zasądzenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, 3. zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości wypłaty jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Skarżąca podniosła, że jest matką samotnie wychowującą dziecko. W Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. została poinformowana, że nie ma prawa do "becikowego", ponieważ nie ma zasądzonych alimentów na dziecko od ojca, który uznał dziecko. Sprawdzając informacje w Internecie, jak również konsultując możliwość otrzymania becikowego w innym, niezależnym ośrodku (w którym otrzymała pismo z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wyjaśniające prawidłowe stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych) informowała o samotnym wychowywaniu córki. Składając wniosek o przyznanie zapomogi, zgodnie z prawdą wpisała, iż w skład rodziny wchodzi ona oraz córka - od początku ciąży są same. Została poproszona o dodatkowe dokumenty takie jak świadectwo pracy oraz PIT 11, ponieważ przed porodem z powodu likwidacji zakładu pracy otrzymała wypowiedzenie umowy. Pracownica MOPS sprawdziła i przyjęła wszystkie dokumenty nie udzielając jej porady, że powinna złożyć oświadczenie o samotnym wychowywaniu córki. W toku postępowania została wezwana do przedstawienia dochodów drugiego rodzica, do których nie ma dostępu z tego względu, że nie żyją ze sobą. Dnia [...] złożyła oświadczenie o samotnym wychowywaniu dziecka i braku możliwości przedstawienia dochodów ojca. Pomimo tego otrzymała decyzje negatywne. Po konsultacji z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej dnia [...] otrzymała potwierdzenie o tym, iż od osoby samotnie wychowującej dziecko nie wymaga się wpisania drugiego rodzica jako członka rodziny ani zasądzenia od niego alimentów: "W świetle ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz.. 1255) od 1 stycznia 2013 r. prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka (tzw. becikowego), uzależnione jest od kryterium dochodowego, które wynosi 1922 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Przy ustalaniu prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka: ustalaniu składu rodziny i obliczaniu dochodu, nie ma zastosowania art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że zasiłek rodzinny i odpowiednio dodatki do tego zasiłku (jednorazowa zapomoga nie jest dodatkiem do zasiłku rodzinnego) nie przysługują, jeżeli osoba samotnie wychowująca dzieci nie ma zasądzonych alimentów od drugiego rodzica, chyba że: drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany lub powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. W związku z powyższym przepis uzależniający prawo do świadczenia rodzinnego od konieczności zasądzenia alimentów na rzecz dziecka od drugiego rodzica ma zastosowanie tylko przy ustalaniu prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków w sytuacji, kiedy o zasiłki rodzinne ubiega się osoba samotnie wychowująca dziecko, której definicję zawiera art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji, kiedy o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka, o której stanowi art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, występuje osoba, która jest osobą samotnie wychowującą dziecko (bez względu na fakt ustalenia, bądź nie, ojcostwa dziecka), nie wymaga się wpisania drugiego rodzica do wniosku o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka (tzw. "becikowe") lub zasądzenia alimentów na rzecz dziecka". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie są jednak uprawnione do orzekania o przyznaniu jakichkolwiek świadczeń w związku z wydaniem decyzji negatywnych dla strony. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W niniejszej sprawie organy administracji rozpoznały wniosek złożony przez B.M. odmownie argumentując swoje stanowisko brakiem udokumentowania przez skarżącą dochodów ojca dziecka. Przedmiotem sporu pozostaje zatem prawidłowa wykładnia art. 15b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. ( Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ) w związku z art. 3 pkt 2, 16 i 17a ww. ustawy. Zgodnie z art.15b ust. 2 ustawy, jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio. Z treści art. 3 wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o: - pkt 2 – dochodzie rodziny – oznacza to sumę dochodów członków rodziny, - pkt 16 – rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; - pkt 17a - osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca samotnie wychowuje dziecko. Ojciec dziecka nie uczestniczy w żaden sposób w jego utrzymaniu (alimenty nawet nie zostały zasądzone) i wychowaniu, nie mieszka z dzieckiem, nie kontaktuje się z jego matką. Skarżąca bezspornie pozostaje w trudnej sytuacji materialnej i nie tworzy wraz z ojcem dziecka rodziny, a pozostaje osobą samotnie wychowującą dziecko. Zdaniem sądu, do przepisów ustawy należy stosować wykładnię celowościową i systemową, przy uwzględnieniu celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamieszczonych w systemie przepisów odnoszących się do szeroko rozumianej pomocy społecznej, zatem skierowanych do osób oraz rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Należy bowiem zwrócić uwagę, że świadczenia rodzinne są formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach. Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że skoro dziecko nie pozostaje na utrzymaniu ojca trudno jest w odniesieniu do rodziny dziecka stosować definicję zawartą w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego też, zdaniem sądu, w niniejszej sprawie należy użyć wykładni nie tylko gramatycznej, literalnej, ale przede wszystkim celowościowej, przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodać też należy, że obecnie głównym kryterium "rodziny" przestaje być związek małżeński, a faktycznie jest wspólnota ekonomiczna (pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym), wspólne zamieszkiwanie, wspólne wychowywanie dzieci, faktyczne pożycie, powiązanie, bliskość. Podkreślić trzeba, że podobnym świadczeniem ( ta sama wysokość i niektóre przesłanki przyznania ) jest określony w art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Przy przyznawaniu tego dodatku niewątpliwie zastosowanie ma także art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego punktu 5 między innymi wynika, że zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku nie przysługują, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. W przypadku jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przepis ten jednakże nie ma zastosowania. Skoro jednak ustawodawca zamieścił w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych definicję osoby samotnie wychowującej dziecko i na dzień wydawania skarżącej decyzji o odmowie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, właśnie z uwagi na brak możliwości zastosowania wobec niej i jej dziecka definicji rodziny, określonej w art. 3 pkt 16 ww. ustawy, sąd uznał, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko, a więc przy rozpatrywaniu jej wniosku należało mieć na uwadze jedynie dochód uzyskiwany przez nią. W tej sytuacji odmowa przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka z powodu niepodania dochodu uzyskiwanego przez ojca dziecka nastąpiła z naruszeniem art. 15b w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zebrany materiał dowodowy przedmiotowej sprawy potwierdza, że ojciec dziecka nie jest członkiem rodziny skarżącej i wliczanie jego dochodu do dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przeczy celowi ustawy, a zwłaszcza temu, że pomoc ta powinna trafić do osób rzeczywiście jej potrzebujących. Skarżąca takiej pomocy potrzebuje, a dochód osiągany przez ojca dziecka pozostaje bez wpływu na jej status finansowy. Podkreślenia wymaga, że Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał stosując wykładnię celowościową, że w przypadku gdy o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka ubiega się osoba samotnie wychowująca dziecko, tj. panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, (chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem) (art. 3 pkt 17a ustawy), to bez względu na fakt ustalenia, bądź nie ojcostwa oraz zasądzenia alimentów na rzecz dziecka, nie wymaga się wpisania drugiego rodzica do wniosku o tzw. "becikowe" i nie uwzględnia się jego dochodu wyliczając dochód rodziny stanowiący podstawę do przyznania tego świadczenia . Inna interpretacja przepisów dotyczących przyznania "becikowego" osobie faktycznie samotnie wychowującej dziecko przeczyłaby intencji ustawodawcy, aby zapomoga ta trafiła do osób najbardziej jej potrzebujących. Dodać należy, że podobnie rozstrzygnęły tę kwestię także inne sądy administracyjne, między innymi w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 3130/13, I SA/Wa 460/15, IV SA/Wr 178/07. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez sąd w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.