II SA/Sz 619/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm.) dalej: "K.p.a." oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), dalej także: "ustawa", po rozpatrzeniu zażalenia D. P., Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego dalej: "ZWINB", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...] dalej: "PINB", ustalające dla D. P. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia wynika, iż PINB w P., po otrzymaniu informacji o samowolnym wybudowaniu na działce nr [...] przy ul. [...] w L. pomieszczenia mieszkalnego oraz pomieszczenia gospodarczego, z wykorzystaniem ścian budynku usytuowanego na działce sąsiedniej, przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w wyniku której stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę oranżerii oraz wiaty. Rozbudowy budynku mieszkalnego dokonano wzdłuż granicy z działką sąsiednią nr [...], pomiędzy istniejącym na działce nr [...] budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym. Rozbudowana część jest obiektem parterowym, murowanym, częściowo podpiwniczonym. Wcześniej w miejscu rozbudowy posadowiony był budynek połączony z budynkiem mieszkalnym, który został rozebrany. Obiekt posiada wymiary 6,90 m x 3,05 m, jest ukończony, znajduje się w nim kuchnia. Inwestorem robót był D. P., który na ich wykonanie nie posiadał zgody właściwego organu. Rozbudowa miała miejsce 3 lata wcześniej. W związku z powyższym PINB wszczął w dniu 22 kwietnia 2016 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] w obrębie 1 L.. W dniu 4 maja 2016 r. D. P. przedłożył organowi pismo, w którym wyjaśnił, iż rozbudowy budynku mieszkalnego dokonał po uprzednim rozebraniu starej części budynku, na tym samym miejscu, na którym budynek był zaewidencjonowany na mapie, zaś w wyniku dokonanych robót kubatura mieszkania nie zmieniła się. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów wymaganych przy legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Po przedłożeniu przez inwestora żądanych dokumentów, PINB w dniu 10 października 2016 r. wydał postanowienie, nakładające na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego obliczonej na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W wyniku postępowania zażaleniowego postanowienie to zostało uchylone, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że o postępowaniu nie zostały powiadomione wszystkie strony. Rozpatrując sprawę ponownie PINB pismem z dnia 24 stycznia 2017 r, powiadomił pominiętą stronę, K. W., o toczących się wobec D. P. postępowaniach administracyjnych, dotyczących samowoli budowlanych popełnionych na działce nr ewide[...] w obr. nr [...] miasta L.. Następnie, postanowieniem z dnia [...] r., wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego. Po jego przedłożeniu PINB, postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 49 ust. 1, w związku z art.59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ustalił dla D. P. w odniesieniu do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L. opłatę legalizacyjną w kwocie [...]zł. Na powyższe postanowienie D. P. złożył zażalenie, podnosząc, iż w 2008 r., kiedy nabył przedmiotową nieruchomość, była ona zabudowana budynkiem mieszkalnym połączonym kuchnią-łącznikiem z budynkiem gospodarczym, do którego przylegała wiata drewniana, oraz wolnostojącym budynkiem gospodarczym. W 2009 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w P. zamiar wykonania robót budowlanych, obejmujących ocieplenie budynku mieszkalnego oraz montaż ogrodzenia, do którego to zgłoszenia Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Przedłożył kopie dokumentów dokonanego zgłoszenia, w tym szkic wykonany na mapie zasadniczej, na której figuruje przedmiotowa kuchnia-łącznik. Podczas realizacji zgłoszonych robót, ze względu na zły stan techniczny kuchni-łącznika, podjął działania związane z jej przebudową, w ramach tych samych gabarytów. Powyższa przebudowa nie zmieniła charakterystycznych parametrów obiektu takich jak długość, szerokość, wysokość, powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa oraz kubatura, a także jego parametrów użytkowych. Wyjaśnił także, iż brak na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej kuchni-łącznika wynika z faktu, iż w ramach przeprowadzonego w roku 2010 wywiadu terenowego w obrębie 1 L. stwierdzono, że obiekt ten jest w trakcie przebudowy i z tego względu dokonano jego usunięcia, a jego ujawnienie miało nastąpić po zakończeniu robót. Wskazał też, że zabudowa przy ul. [...], obejmująca budynki w zabudowie bliźniaczej połączone kuchnią-łącznikiem z budynkiem gospodarczym pochodzi z okresu przedwojennego oraz jest zabudową powtarzalną, zatem w celu stwierdzenia charakteru dokonanej przez niego inwestycji należy przeprowadzić analizę zabudowy na działkach sąsiednich. Podnosząc powyższe D. P. wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia PINB w P. z dnia [...] r. - z powodu nieuwzględnienia faktu, iż wykonane roboty stanowią przebudowę budynku mieszkalnego i nie wymagały pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do powyższych argumentów ZWINB w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż inwestor dokonał rozbiórki usytuowanej przy granicy działki części budynku mieszkalnego w postaci kuchni- łącznika, a następnie na tym samym miejscu wybudował nowy obiekt o takiej samej funkcji. Powyższe potwierdzają kopie map zasadniczych z 2016 r., na których brak istniejącego wcześniej obiektu. Fakt rozbiórki, a następnie budowy nowego obiektu skarżący potwierdził, podpisując bez uwag protokół kontroli z dnia 30 marca 2016 r. oraz składając wyjaśnienia w piśmie przedłożonym PINB w P. w dniu 4 maja 2016 r. Przedłożony przez D. P. dokument geodezyjnego wywiadu terenowego z 2010 r. nie posiada zapisów potwierdzających, iż obiekt był w trakcie przebudowy. Dokument ten, wykonany w postaci mapy z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami stanu na gruncie, potwierdza brak kuchni - łącznika na działce nr [...]. Obiekt nie posiada symbolu literowego "m" lecz opis "brak", wykreślono także zarys obiektu. Ponadto szerokość obiektu figurującego na mapie z 2009 r. wynosiła 3,0 m, zgodnie zaś z projektem budowlanym szerokość obiektu wynosi obecnie 4,03 m. Powyższe wskazuje, iż przedmiotowy obiekt był na dzień przeprowadzenia wywiadu terenowego rozebrany, a następnie - zgodnie z treścią protokołu kontroli - około 2013 r. - wybudowany na nowo. Dalej organ odwoławczy stwierdza, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, w których mowa o przypadkach odstępstw od ww. przepisu. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z ust. 2. ww. przepisu, jeżeli samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i w oparciu o ust. 3 ww. przepisu, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy; Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 ww. przepisu). Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie natomiast z ust. 2. do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W rozpoznawanej sprawie rozbudowa budynku mieszkalnego o kuchnię-łącznik została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, iż inwestor zamierza przedmiotową inwestycję zalegalizować, ponieważ złożył wymagane prawem dokumenty, co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego . Odnosząc się do zawartej w zażaleniu argumentacji organ II instancji stwierdza, iż w myśl art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przedmiotowe roboty nie stanowią przebudowy, jak twierdzi inwestor. Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ww. ustawy stanowią one budowę, przez które to podjęcie budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, przy czym w pojęciu budowy mieści się także rozbudowa oraz odbudowa obiektu budowlanego. Nowo wzniesiona część budynku mieszkalnego jest funkcjonalnie powiązana z częścią istniejącą, w związku z czym wykonane roboty należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Przy dokonywaniu oceny, czy doszło do rozbudowy, czy przebudowy obiektu budowlanego nie ma znaczenia fakt, czy dokonana rozbudowa zachowuje parametry identyczne, jak zabudowa na działkach sąsiednich. Zgodność wybudowanego obiektu z zasadą dobrego sąsiedztwa, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), bada organ gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy. Zharmonizowanie dokonanej samowoli z otaczającą zabudową nie przesądza jednak o tym, że inwestor dokonał przebudowy obiektu budowlanego. Wykonane w tym zakresie roboty pozostają bez związku ze zgłoszeniem robót budowlanych, którego inwestor dokonał w 2009 r., ponieważ zgłoszenie to obejmowało wyłącznie docieplenie budynku mieszkalnego, z wyłączeniem pomieszczenia kuchni-łącznika. Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną organ wydaje po dokonaniu oceny całego materiału dowodowego i zbadaniu czy istnieją podstawy do dokonania legalizacji budowy. Pozytywna ocena prowadząca do uznania, że spełnione zostały wszystkie warunki do dokonania legalizacji budowy, uprawnia do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdza, iż projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a projekt budowlany jest kompletny oraz posiada wymagane sprawdzenia; został ponadto wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Zachodzą zatem przesłanki ustalenia opłaty legalizacyjnej, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wysokość ww. opłaty została obliczona prawidłowo, bowiem organ powiatowy przyjął stawkę opłaty (s) na podstawie przepisu art. 59f ust. 2 ustawy, zgodnie z którym ww. stawka wynosi 500 zł. Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy stawka ta została podwyższona pięćdziesięciokrotnie. Natomiast współczynnik kategorii obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu (w) przyjęto na podstawie art. 59f ust. 3 - zgodnie z załącznikiem do ustawy, gdzie (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, zaś (w) wynosi 1,0. Iloczyn s x 50 x k x w=500zł x 50 x 2,0 x 1,0 wynosi [...] zł. Organ II instancji stwierdził też, iż w postępowaniu uczestniczyły obecnie wszystkie strony postępowania, tj. właściciel działki nr [...] oraz współwłaścicielki działki nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym na podstawie § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015r., poz. 1422). W ocenie ZWINB, PINB w P. dokonał w przedmiotowej sprawie właściwej kwalifikacji wykonanych samowolnie robót budowlanych jako rozbudowy budynku mieszkalnego, sprawdził przesłanki ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz prawidłowo ustalił wysokość przedmiotowej opłaty. Powyższą decyzję P. P. działający przez pełnomocnika adw. M. S. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. z uwagi na brak wszechstronnego rozważenia i obiektywnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, niepodjęcia niezbędnych kroków do jej wyjaśnienia, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dogłębnej oceny, co doprowadziło do uznania, że dokonane przez skarżącego prace budowlane stanowiły rozbudowę, nie zaś przebudowę, 2) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o zamiarze zakończenia postępowania a przez to niezapewnienie; skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, 3) art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowalne poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i błędne przyjęcie, że dokonane przez skarżącego prace budowlane stanowiły rozbudowę, nie zaś przebudowę. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dn. [...] r. nr PINB [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, iż organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził oględzin zabudowy na działkach sąsiadujących, które pozwoliłyby na ustalenie jak wyglądała ta część budynku przed wykonanymi przez skarżącego pracami budowlanymi. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że taki dowód nie miałby znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Skarżący wskazywał bowiem, że zabudowa przy ul. [...] pochodzi z okresu przedwojennego i jest to zabudowa powtarzalna. Sąsiednie budynki dają zatem obraz tego jak budynek należący do skarżącego wyglądał przed dokonaniem prac budowlanych i czy prace budowalne skutkowały zmianą parametrów charakterystycznych. Przeprowadzenie takiego dowodu pozwoliłoby ostatecznie na ustalenie, że dokonane przez skarżącego prace budowalne nie stanowiły rozbudowy budynku. Ponadto istotną w postępowaniu administracyjnym jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, tymczasem organ odwoławczy, przed wydaniem końcowego postanowienia w sprawie, nie zawiadomił skarżącego o zamiarze jego wydania. Tym samym organ uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Takie działanie uniemożliwiło skarżącemu podjęcie czynności procesowej, jaką jest złożenie wniosków dowodowych o przeprowadzenie m.in. dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia stanu budynku przed i po pracach budowalnych, zakresu tych prac oraz tego, że miały one charakter przebudowy. Sam skarżący nie był w stanie stwierdzić konieczności zawnioskowania o przeprowadzenie takich dowodów przed zapoznaniem się z materiałami sprawy. To niedopatrzenie organu ostatecznie skutkowało brakiem wszechstronnego rozpoznania sprawy przez organ i błędnym przyjęciem, że skarżący dokonał rozbudowy a nie przebudowy budynku. Nie można ustalić, czy doszło do przebudowy, czy wybudowania nowego obiektu budowlanego bez ustalenia co znajdowało się wcześniej na przedmiotowej działce. Jakkolwiek brak w przepisach definicji legalnych pojęcia "odbudowa, rozbudowa, nadbudowa", tym niemniej w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się potrzebę poszukiwania ich znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcie "rozbudowa" oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., II SA/Lu 892/00). Uprawnione jest zatem przyjęcie, iż przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006r., II SA/Bk 428/06). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy – zdaniem skarżącego –stwierdzić należy, że dokonane przez Inwestora prace budowalne nie stanowiły rozbudowy budynku mieszkalnego, albowiem nie skutkowały zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych czy technicznych. Odnosząc się natomiast do argumentu, że w dokumencie geodezyjnego wywiadu terenowego z 2010 r. nie ma zapisów potwierdzających, że obiekt był w trakcie przebudowy skarżący wskazuje, że już w toku postępowania tłumaczył, że kuchnia-łącznik ze względu waśnie na prowadzoną przebudowę został usunięty z planu, a jego ujawnienie miało nastąpić po zakończeniu robót. Skarżący nie zgadza się również z wydanym w toku postępowania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowalnych, a na które to postanowienie skarżącemu nie przysługiwało zażalenie. Zdaniem skarżącego wydane postanowienie przez PINB było bezzasadne, albowiem brak było podstaw do wstrzymania robót budowlanych. Odpowiadając na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Dokonana w niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia według ww. kryteriów dała podstawę do uznania, że skarga nie jest zasadną albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest ocena, czy wykonywane przez skarżącego roboty budowlane, których rezultatem była budowa (odbudowa) obiektu pełniącej funkcji kuchni-łącznika, wymagało pozwolenia na budowę, gdyż tylko w tym przypadku znajdowałby zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego. Należy zatem wskazać, iż w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowanej, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Obiekt, o którym mowa w skarżonej decyzji nie mieści się w kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie, w tym w pkt 1a, bowiem nie jest wolnostojącym budynkiem mieszkalnym, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zbudowany. Usytuowany jest bowiem na granicy z działką nr [...]. Nie obejmują go też pozostałe wyłączenia z art. 29, zatem z mocy art. 28 ustawy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowalne, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2). W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 ( art. 49b ust. 3). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 wynosi 5000 zł (art. 49b ust. 5 pkt 2). Należy zwrócić uwagę, iż w aktach znajduje się pismo skarżącego z dnia 29 kwietnia 2014 r. adresowane do PINB (k. nr [...]), w którym skarżący informuje, cyt.: "wspomnianą rozbudowę poczyniłem, po uprzednim rozebraniu starej części budynku, gdyż była ona mocno zdewastowana i na jej miejscu postawiłem nowy element budynku",(...) nie postawiłem tej części budynku na całkiem nowym miejscu tylko na miejscu istniejącej wcześniej części budynku, którą po prostu rozebrałem". Z pisma tego jednoznacznie zatem wynika, iż nie może być tu mowy o przebudowie, jak twierdzi skarżący w zażaleniu i w skardze, ale na budowie nowego obiektu budowlanego. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Przez przebudowę natomiast należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgodnie z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, rozbudowa jak też odbudowa stanowią zatem określony aspekt robót budowlanych, stanowiąc element budowy. Zatem roboty budowlane, których rezultatem było odtworzenie, jak twierdzi skarżący, istniejącego niegdyś ale rozebranego obiektu budowlanego, nie mogą być uznane za przebudowę, skoro przebudowa może odnosić się – zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego – tylko do istniejącego obiektu budowlanego. W tej sytuacji, gdy istniejący uprzednio obiekt został całkowicie rozebrany nie może być mowy o przebudowie lecz o odbudowie albo rozbudowie, a więc budowie. Biorąc pod uwagę, iż obiekt ten uzupełnia istniejący obiekt budowlany – budynek mieszkalny, uznać należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały te roboty jako rozbudowę, która w tym wypadku – w świetle art. 29 Prawa budowlanego – wymagała pozwolenie na budowę. Nie ma zatem znaczenia, iż przedmiotowy obiekt (łącznik stanowiący kuchnię) został wybudowany na miejscu obiektu o takich samych parametrach, który istniał wcześniej i został całkowicie rozebrany. Postępowanie dowodowe wskazane w skardze nie miałoby zatem żadnego wpływu na powyższą kwalifikację. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący pozwolenia takiego nie posiadał, co sam zresztą przyznaje, uznając, iż w sytuacji budowy na miejscu podobnego obiektu wcześniej istniejącego, pozwolenie na budowę nie jest potrzebne. Takie stanowisko jest niezasadne. W ocenie Sądu dokonane przez organy obu instancji kwalifikacja wykonanych przez skarżącego robót budowlanych i zrealizowanych w ich następstwie inwestycji była prawidłowa, tj. odpowiadała przywołanym wyżej przepisom prawa. W tej sytuacji podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., których skutkiem miałoby być nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, są chybione i nawet gdyby uznać, że skarżącemu nie umożliwiono przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ II instancji wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, to i tak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Nie zmieniłoby to bowiem prawidłowych ustaleń organu w tym zakresie. Organy obu instancji znały zresztą stanowisko skarżącego w tej kwestii. Wskazywanie przez skarżącego dodatkowe postępowanie dowodowe – w świetle zebranych przez organ dowodów – nie mogło tych ustaleń, a zwłaszcza dokonanej ich oceny, zmienić. Za nietrafny uznać należy zarzut, iż PINB bezzasadnie wstrzymał roboty budowlane, do czego nie było żadnych podstaw. Należy wyjaśnić, iż wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest elementem postępowania legalizacyjnego, uregulowanym w tym przepisie i nie ma związku z tym czy roboty te w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego są prowadzone, czy też zostały już zakończone. W związku z tymi ustaleniami PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego podjął działania zmierzające do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, zaś skarżący przedłożył wymagane przez organ dokumenty, umożliwiające taką legalizację. Z powyższym - zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego - wiąże się ustalenie opłaty legalizacyjnej, której wysokość określa ust. 2 art. 49, odsyłający do przepisu art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Analiza wykazuje, że została ona obliczona zgodnie z obowiązującym algorytmem. Alternatywą dla będącego przedmiotem skargi rozstrzygnięcia podjętego w ramach procedury legalizacyjnej było zastosowanie przez organ rygoru, o którym mowa w art. 48 ust.1 w zw. z ust. 4. Ten sam efekt może nastąpić w związku z treścią art. 49 ust. 3. Decyzję o rozbiórce organ nadzoru budowlanego wydaje bowiem również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Należy też dodać, iż do opłat legalizacyjnych stosuje się – z mocy art. 49c Prawa budowlanego, przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu z mocy art. 151 P.p.s.a.