II SA/Sz 631/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia nienależnie pobranego i odmowy jego umorzenia oddala sprzeciw. Decyzją z 11 lutego 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98, art. 104 ust. 1, 3, 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: "u.p.s."), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Burmistrz Miasta S. uznał, że świadczenie pobrane przez E. Z. (dalej "skarżący") w postaci zasiłku okresowego, za okres od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. za nienależnie pobrane, w wysokości po 350,50 zł miesięcznie, co łącznie stanowiło kwotę 2.103 zł (punkt 1 decyzji); odmówił na wniosek strony z 12 czerwca 2024 r. umorzenia świadczenia nienależnie pobranego, wymienionego w pkt 1 (punkt 2 decyzji) oraz odroczył na wniosek pracownika socjalnego o 6 miesięcy termin spłaty świadczenia nienależnie pobranego, licząc od miesiąca następnego po dacie uprawomocnienia się niniejszej decyzji, wskazując, że kwotę świadczenia nienależnie pobranego w wysokości należy wpłacić na rachunek bankowy MOPS w S. (punkt 3 decyzji). Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji, organ I instancji ponownie rozpatrywał sprawę w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 14 października 2024 r. poprzedniej decyzji organu I instancji z 4 czerwca 2024 r. Organ I instancji stwierdził, że w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. skarżący pobrał zasiłek okresowy po 350,50 zł miesięcznie, łącznie 2.103 zł mimo, iż w tym okresie ww. świadczenie mu nie przysługiwało. Zatem, wskazana kwota jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s.. Podczas ubiegania się o ww. świadczenie skarżący podał, że nie posiada własnego źródła dochodu oraz nieruchomości innych poza lokalem mieszkalnym, w którym zamieszkuje. Okazało się jednak, że skarżący jest właścicielem dwóch mieszkań, nieruchomości rolnej oraz korzystał z dopłat celowych. W ocenie organu I instancji, skarżący przedstawił mu nieprawdziwe informacje na skutek, których przyznano mu ww. świadczenia. Organ I instancji wskazał, że w dniu 12 czerwca 2024 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji doszedł do wniosku, że nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Sytuacja zdrowotna skarżącego jest trudna, jednakże dysponuje on zarówno stałym dochodem jak też zasobami, których odpowiednie wykorzystanie może poprawić jego sytuację materialną. Jako właściciel skarżący ma pełne prawo do dysponowania swoimi nieruchomościami, w tym czerpania pożytków służących zaspokojeniu swoich potrzeb bytowych (wynajem, sprzedaż itp.). Wskazywane przez niego okoliczności choroby, niepełnosprawności, ubóstwa, zadłużenia mają charakter ogólny nie wskazujący na istnienie wyjątkowych okoliczności, których nie byłaby w stanie przezwyciężyć własnym staraniem, uzasadniającej umorzenie świadczenia nienależnie pobranego. Pracownik socjalny zawnioskował o zastosowanie ulgi wymienionej w art. 104 ust. 4 u.p.s., tj. odroczenie terminu spłaty do 6 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Organ przychylił się do przedmiotowego wniosku. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, które uzupełnił pismem z 2 kwietnia 2025 r., nawiązując do zażalenia, złożonego na postanowienie organu I instancji z 11 lutego 2025 r., odmawiającego wyłączenia pracownika organu od prowadzenia postępowania o ustalenie świadczenia nienależnie pobranego. Zarzucił organowi obrazę art. 98 i art. 104 u.p.s., poprzez błędne ustalenie, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umorzenia nienależnego świadczenia. Według skarżącego, organ przedwcześnie orzekł w przedmiocie umorzenia świadczenia, bowiem orzeczenie o świadczeniu nienależnie pobranym jest nieprawomocne. Nadto organ, że bezpodstawnie analizował fakt wypłacenia mu dopłat rolnych, bowiem nie miały one wpływu na jego sytuację osobistą i majątkową. Ponadto w ocenie skarżącego, organ pominął jego nadzwyczajnie trudną sytuację zdrowotną strony, brak możliwości zarobkowania i ubóstwo. Skarżący wskazał, że pobrał ww. świadczenie w wyniku błędu i jego działanie było niezamierzone. Nadto zdaniem skarżącego, decyzja została wydana bez aktualizacji wywiadu środowiskowego. Decyzją z 13 czerwca 2025 r., nr SKO.4110.632.2025, SKO.4110.605.2025 wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 4 u.p.s., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło decyzję organu I instancji z 11 lutego 2025 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że bezspornie skarżący w postępowaniu zmierzającym do przyznania mu ww. świadczenia nie ujawnił aktualnego stanu dotyczącego swojej sytuacji dochodowej i majątkowej. W sprawie zaistniała więc okoliczność uzyskania świadczenia pieniężnego na podstawie nieprawdziwych informacji, co wyczerpuje definicję świadczenia nienależnie pobranego z art. 6 pkt 16 u.p.s., które na podstawie art. 98 oraz art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. podlega zwrotowi. Zdaniem organu odwoławczego, dla ustalenia, że świadczenie zostało pobrane nienależnie nie jest istotne czy strona celowo podała nieprawdziwe informacje, czy też nieświadomie ich nie wskazała. Brak jest również podstaw by w postępowaniu zmierzającym do ustalenia świadczenia nienależnie pobranego ponownie badać wysokość dochodu uprawniającego stronę do świadczeń z pomocy społecznej w datach ich przyznania i otrzymania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ odwoławczy podał, że wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia może być poprzedzone oceną sytuacji zobowiązanego dokonaną na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, lecz nie musi. W przypadku niewyrażenia zgody na aktualizację wywiadu, bądź braku współpracy z organem (jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji organu w sprawie świadczeń nienależnie pobranych) ewentualną konsekwencją negatywną dla strony jest brak możliwości ustalenia przez organ najbardziej aktualnej jej sytuacji, co w efekcie może przełożyć się na stwierdzenie braku podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Według organu odwoławczego, skoro w odwołaniu skarżący podał, że chciał, żeby organ przeprowadził wywiad środowiskowy, co było zgodne z sugestią Kolegium zawartą w poprzedniej decyzji kasatoryjnej oraz faktu powołania się przez skarżącego na wywiad z 4 marca 2025 r., przeprowadzony już po wydaniu kwestionowanej decyzji, to organ winien uwzględnić te okoliczności w ponownym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, pozwoliłoby to organowi I instancji na wydanie rozstrzygnięcia adekwatnego do aktualnej sytuacji strony. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji ponownie nie wydał prawidłowej decyzji w sprawie świadczenia nienależnie pobranego, gdyż nie zrealizował w pełni wytycznych zawartych w decyzji z 14 października 2024 r., w której zwrócono czy uwagę organowi, że wniosek strony o "umorzenie" postępowania mógł stanowić wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, wysokości świadczenia nienależnie pobranego i terminu jego zwrotu, tj. pozwolić na ustalenie czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Ma to istotne znaczenie, bowiem we wniosku z 12 czerwca 2024 r. skarżący wyraźnie wskazał, że domaga się odstąpienia od żądania zwrotu środków finansowych, a wyraz "umorzenie" w pierwotnym wniosku wpisał omyłkowo. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s., jedynie ulga polegająca na odstąpieniu od żądania zwrotu, poprzez rezygnację z domagania się zwrotu należności, jest możliwa do zastosowania w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych. Pozostałe formy ulgi, w tym umorzenie czy odroczenie terminu płatności, mogą być przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia na wniosek strony lub pracownika socjalnego w odrębnym postępowaniu dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji określającej wysokość świadczeń nienależnie pobranych oraz terminu ich zwrotu. Kwestie te zostały szczegółowo omówione przez Kolegium w poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał, że organ I instancji przedwcześnie rozstrzygnął w przedmiocie odmowy umorzenia należności i odroczenia spłaty świadczenia, bowiem decyzja ustalająca świadczenia nienależnie pobrane nie była ostateczna. W tym zakresie odwołanie strony organ odwoławczy uznał za zasadne. Dodatkowo wskazał, że skutkiem powiązania terminu zwrotu świadczenia z przedwczesnym odroczeniem terminu płatności jest nieustalenie terminu zwrotu świadczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi Kolegium, organ I instancji winien rozpoznać wniosek strony nie jako wniosek o umorzenie świadczeń, a jako wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu. Kwestia wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., a więc czy zachodzi przypadek szczególny, a żądanie zwrotu świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Kwestia ta powinna więc być badana w postępowaniu w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych pod kątem możliwości udzielenia ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności. Sprawa w tym zakresie, tj. odnoszącym się do wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, nie była przedmiotem postępowania organu, co ma taki skutek, że organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć merytorycznie w przedmiocie uprzednio nierozstrzygniętym i niepoddanym ocenie przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobligowany został do uwzględnienia ww. stanowiska organu odwoławczego, w tym do rozpoznania sprawy w zakresie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu należności na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dopatrzył się, by objęty wnioskiem o wyłączenie pracownik działał stronniczo lub podejmował czynności cechujące się złą wolą lub działaniem na niekorzyść strony. Skarżący złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od ww. decyzji organu odwoławczego. Zarzucił organowi art. dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego oraz działań pracowników organu I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Spór w sprawie dotyczy prawidłowości decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę skarżącego nie zrealizował w pełni wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z 14 października 2024 r. W decyzji tej organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji, że wniosek skarżącego o "umorzenie" postępowania mógł stanowić wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, wysokości świadczenia nienależnie pobranego i terminu jego zwrotu, zawierał zatem przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. We wniosku z 12 czerwca 2024 r., skarżący wyraźnie przy tym wskazał, że domaga się odstąpienia od żądania zwrotu środków finansowych, a wyraz "umorzenie" w pierwotnym wniosku wpisał omyłkowo. W takiej sytuacji, rację należy przyznać stanowisku organu odwoławczemu, że zadaniem organu I instancji, czego w ocenie Sądu organ ten zaniechał, było rozpoznanie wniosku skarżącego nie jako wniosku o umorzenie świadczenia, ale jako wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia. Skutkiem powiązania terminu zwrotu świadczenia z odroczeniem terminu płatności, winno być ustalenie terminu zwrotu świadczenia, czego organ I instancji również zaniechał. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie mógł usunąć ww. zaniechań organu I instancji w ramach rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a. dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż w istocie konieczne jest przeprowadzenie całego postępowania, do czego organ odwoławczy nie miał kompetencji. Nie mógł bowiem zastąpić organu I instancji w zakresie tak istotnej części postępowania, jaką jest przeprowadzenie całości analizy przesłanek odstąpienia od zwrotu pobranego nienależnie świadczenia i w konsekwencji powiązania z tym innych możliwych rozstrzygnięć w sprawie, art. co do ewentualnego terminu zwrotu świadczenia czy odroczenia spłaty świadczenia. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1145/22). W sytuacji, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 738/25). Z tego względu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu, bowiem analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji w istotnej części nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienie dowodzi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym nie mogło być ono konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Kontrola Sądu nie potwierdziła zarzucanej skargą wadliwości w działaniu organu odwoławczego, poprzez oddalenie zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji w przedmiocie wyłączenia pracownika tego organu od rozpoznania sprawy. Wyłączenia pracownika organu nie może bowiem uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku bezstronności tego pracownika. W tym stanie rzeczy Sąd, podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.