II SA/Sz 641/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia nienależnie pobranego i odmowy jego umorzenia oddala sprzeciw. Decyzją z 11 lutego 2025 r., nr [...], Burmistrz Miasta S. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Burmistrz"), ustalił E. Z. (dalej jako: "strona", "odwołujący", "skarżący"), świadczenie nienależnie pobrane w postaci zasiłku okresowego za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. w wysokości [...] zł (punkt 1 decyzji), odmówił na wniosek strony z 12 czerwca 2024 r. umorzenia świadczenia nienależnie pobranego wymienionego w pkt. 1 (punkt 2 decyzji) oraz odroczył na wniosek pracownika socjalnego o 6 miesięcy termin spłaty świadczenia nienależnie pobranego w wysokości [...] zł, licząc od miesiąca następnego po dacie uprawomocnienia się decyzji, wskazując, że kwotę świadczenia nienależnie pobranego w wysokości [...] zł należy wpłacić na rachunek bankowy MOPS w S. (punkt 3 decyzji). Z uzasadnienia decyzji Burmistrza wynika, że wydanie decyzji nastąpiło po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), decyzją z 10 października 2024 r. nr [...] poprzedniej decyzji organu I instancji w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych, a także było poprzedzone przyznaniem stronie zasiłku okresowego w drodze decyzji tego organu z dnia 14 stycznia 2022 r., zmienionej decyzją z dnia 1 marca 2022 r., w wysokości [...] zł w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 stycznia 2022 r., a następnie uchyleniem tej decyzji w całości w wyniku wznowienia postępowania decyzją ww. organu z dnia 27 czerwca 2022 r. oraz odmową przyznania zasiłku. MOPS w S. powziął bowiem informacje, że strona od 22 listopada 2018 r. ma przyznaną rentę z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz od 2000 r. posiada gospodarstwo rolne stanowiące od 2015 r. 3,0327 ha przeliczeniowych, a także posiada zajęcia komornicze, o czym nie poinformowała podczas aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 4 stycznia 2022 r. Zatem w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka przedstawienia nieprawdziwych informacji przez stronę. Decyzja organu I instancji, wydana w wyniku wznowienia postępowania, stała się ostateczna i prawomocna z uwagi na brak skutecznego wniesienia od niej odwołania i skutecznego zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (postanowieniem nr [...] z dnia 29 sierpnia 2022 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji organu wydanej w wyniku wznowienia postępowania, a skarga na to postanowienie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 912/22). W dniu 12 czerwca 2024 r. strona złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i po przeanalizowaniu sytuacji materialno-bytowej strony organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, nie było zatem podstaw do umorzenia świadczenia nienależnie pobranego. Sytuacja zdrowotna strony jest trudna, jednakże dysponuje ona zarówno stałym dochodem jak też zasobami, których odpowiednie wykorzystanie może poprawić jej sytuację materialną. Jako właściciel ma pełne prawo do dysponowania swoimi nieruchomościami, w tym celu czerpania pożytków służących zaspokojeniu swoich potrzeb bytowych (wynajem, sprzedaż itp.). Informacji o znacznej części majątku E. Z. przez lata ubiegania się o pomoc społeczną nie ujawniał, a wręcz wskazywał na skrajne ubóstwo. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż strona uzyskuje dodatkowe zasoby finansowe z tytułu dopłat do posiadanych gruntów, których nie wlicza się do dochodu, lecz nie ma wątpliwości, że istotnie wpływają one na jej sytuację ekonomiczną. Organ I instancji uznał natomiast, że natychmiastowe żądanie spłaty świadczenia nienależnie pobranego stanowiłoby dla strony nadmierne obciążenie, a wykorzystanie na poczet jego spłaty posiadanych przez stronę zasobów wymaga czasu (np. sprzedaż, najem, dzierżawa nieruchomości itp.), dlatego odroczył termin spłaty świadczenia do 6 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Od decyzji z dnia 11 lutego 2025 r. strona wniosła odwołanie (pismem z dnia 12 marca 2025 r., uzupełnionym pismem datowanym na dzień 2 kwietnia 2025 r.), w którym nawiązała do złożonego w dniu 21 lutego 2025 r. zażalenia na postanowienie organu z dnia 10 lutego 2025 r. w sprawie odmowy wyłączenia pracownika MOPS - I. N. od prowadzenia postępowania o ustalenie świadczenia nienależnie pobranego. W związku z tym Kolegium uznało, że strona w odwołaniu od decyzji złożyła niesamoistne zażalenie na postanowienie, podlegające rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. W odwołaniu i zażaleniu strona wymieniła sygnatury i daty zaskarżonych rozstrzygnięć organu I instancji, natomiast w uzupełnieniu odwołania zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę art. 98 i 104 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne ustalenie, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umorzenia nienależnego świadczenia. Strona wskazała, że organ przedwcześnie orzekł w przedmiocie umorzenia świadczenia, bowiem orzeczenie o świadczeniu nienależnie pobranym jest nieprawomocne. Nadto strona zarzuciła organowi, że bezpodstawnie analizował fakt wypłacenia jej dopłat celowych na parcele rolne, błędnie uznając, że dopłaty miały wpływ na sytuację osobistą i majątkową strony. Organ bezzasadnie przyjął, że wydanie decyzji nie zniweczy skutków udzielonej pomocy, pomijając nadzwyczajnie trudną sytuację zdrowotną strony, brak możliwości zarobkowania, ubóstwo domostwa i rzeczy osobistych. Strona dodatkowo wyjaśniła m.in., że do świadczenia nienależnie pobranego doszło w wyniku błędu oraz działania nieświadomego i niezamierzonego, a wysokość netto renty nie skutkowała przekroczeniem kryterium dochodowego. W ocenie strony, zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od dochodzenia zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, a nadto decyzja została wydana bez aktualizacji wywiadu środowiskowego, co jest niezbędne do orzeczenia o świadczeniu nienależnie pobranym, zasadach jego zwrotu i odstąpienia. Strona powołała się również na ustalenia "najaktualniejszego" wywiadu przeprowadzonego w dniu 4 marca 2025 r. w innej sprawie o przyznanie pomocy, z którego ma wynikać okoliczność nieposiadania aktualnie dochodów "na rękę" z parceli rolnych oraz skrajne ubóstwo strony. Decyzją z 3 lipca 2024 r. (powinno być 2025 r. – dopisek Sądu), nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jego argumenty są zasadne. Następnie przywołał treść przepisów art. 6 pkt 16, art. 98 oraz art. 104 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024, poz. 1283 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa", i wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy organ I instancji, po uprzednim ostatecznym i prawomocnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek okresowy i odmowie przyznania tego zasiłku z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego (postępowanie wznowieniowe), uznał kwotę zasiłku okresowego w wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane. Niesprzecznie bowiem strona w postępowaniu zmierzającym do przyznania zasiłku nie ujawniła stanu faktycznego dotyczącego swojej sytuacji dochodowej i majątkowej, przez co organ przyznając świadczenie nie miał wiedzy, że strona uzyskuje dochód w postaci renty z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, posiada gospodarstwo rolne oraz zajęcie komornicze. W sprawie zaistniała więc okoliczność uzyskania świadczenia pieniężnego na podstawie nieprawdziwych informacji, co wyczerpuje definicję świadczenia nienależnie pobranego z art. 6 pkt 16 ustawy, które na podstawie art. 98 oraz art. 104 ust. 1 i 3 ustawy podlega zwrotowi. Wbrew argumentacji odwołania, dla ustalenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przepisy ustawy, prawnie nieistotne jest, czy strona celowo podała nieprawdziwe informacje, bądź świadomie je zataiła. Kolegium podtrzymało w tym zakresie w całości swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji kasatoryjnej, podzielając taką linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, że z definicji zawartej w art. 6 pkt 16 ustawy nie można wyinterpretować przesłanki "zawinienia" czy też "świadomości" beneficjenta. Wykładnia sformułowania "nieprawdziwe informacje" wskazuje na jego obiektywny charakter - "nieprawdziwą informacją" jest informacja niezgodna ze stanem faktycznym. W przedmiotowej sprawie strona podała organowi na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy, że nie posiada własnego źródła dochodu oraz nieruchomości innych poza lokalem mieszkalnym, w którym zamieszkuje, w wyniku czego uzyskała zasiłek okresowy. Przesłanka przedstawienia nieprawdziwych informacji zatem w przedmiotowej sprawie zaistniała. W ocenie Kolegium, brak jest również podstaw w tym przypadku by w postępowaniu zmierzającym do ustalenia świadczenia nienależnie pobranego ponownie badać wysokość dochodu uprawniającego stronę do świadczeń z pomocy społecznej w datach ich przyznania i otrzymania. Analiza dochodu strony została przeprowadzona w decyzji organu wydanej w wyniku wznowienia postępowania, a decyzja ta funkcjonuje w obrocie jako ostateczna i prawomocna, i jako taka jest w przedmiotowej sprawie wiążąca. Kolegium ma przy tym wiedzę z urzędu - z innych postępowań prowadzonych w stosunku do strony i rozpatrzonych przez Kolegium merytorycznie, że dochód strony po ujawnieniu informacji o źródłach dochodu i jego wysokości był ustalany każdorazowo prawidłowo, na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, co potwierdzały również prawomocne wyroki WSA w Szczecinie w innych sprawach strony. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ II instancji wyjaśnił, że z treści art. 107 ust. 4a ustawy nie wynika by sama tylko odmowa wywiadu skutkowała negatywnymi konsekwencjami w postaci uznania świadczenia za nienależnie pobrane i żądania jego zwrotu bez możliwości przeprowadzenia analizy okoliczności wpływających na zasadność odstąpienia od żądania zwrotu należności. Jak wskazano w poprzedniej decyzji kasatoryjnej wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia nie musi ale może być poprzedzone oceną sytuacji zobowiązanego dokonaną na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przypadku niewyrażenia zgody na aktualizację wywiadu, bądź braku współpracy z organem (jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji organu w sprawie świadczeń nienależnie pobranych) ewentualną konsekwencją negatywną dla strony jest brak możliwości ustalenia przez organ najbardziej aktualnej sytuacji strony, co w efekcie może przełożyć się na stwierdzenie braku podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Ponieważ w odwołaniu od decyzji strona postawiła organowi zarzut w tym przedmiocie, co jednocześnie oznacza, że chciała poddać się wywiadowi, zgodnie z sugestią Kolegium zawartą w poprzedniej decyzji kasatoryjnej, a także powołała się w odwołaniu na wywiad z 4 marca 2025 r., przeprowadzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji winien uwzględnić te okoliczności w ponownym postępowaniu. Pozwoli to temu organowi na wydanie rozstrzygnięcia adekwatnego do aktualnej sytuacji strony. Przeprowadzenie wywiadu, bądź uwzględnienie najbardziej aktualnej sytuacji strony, ma w szczególności znaczenie w przypadku wydania przez organ decyzji negatywnej dla strony, tj. bez zastosowania ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności. Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ponownie nie wydał prawidłowej decyzji w sprawie świadczenia nienależnie pobranego, gdyż nie zrealizował w pełni wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z 10 października 2024 r., nr [...] W decyzji tej organ odwoławczy zwrócił uwagę Burmistrza na okoliczność, iż wniosek strony o "umorzenie" postępowania, złożony już w toku postępowania organu I instancji w dniu 9 maja 2024 r., mógł stanowić wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, który strona ponowiła w odwołaniu, co obligowało ten organ do oceny w jednym postępowaniu - tj. w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości świadczenia nienależnie pobranego i terminu jego zwrotu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek osoby, która pobrała świadczenia nienależnie. Wniosek swój strona sprecyzowała następnie pismem z 12 czerwca 2024 r., w którym wyraźnie wskazała, że domaga się odstąpienia od żądania zwrotu środków finansowych, a słowo "umorzenie" w pierwotnym wniosku wpisała omyłkowo. Organ odwoławczy, wskazał w związku z tym, że przepis art. 104 ust. 4 ustawy przewiduje różne formy ulg w spłacie należności, takie jak odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie należności na raty. Jedynie ulga polegająca na odstąpieniu od żądania zwrotu, polegająca na rezygnacji z domagania się zwrotu należności, jest możliwa do ewentualnego zastosowania w decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych. Pozostałe formy ulgi, w tym umorzenie czy odroczenie terminu płatności, mogą być przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia na wniosek strony lub pracownika socjalnego w odrębnym postępowaniu dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji określającej wysokość świadczeń nienależnie pobranych oraz termin ich zwrotu. Kwestie te zostały omówione przez Kolegium w poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Mając to na uwadze, zdaniem organu II instancji, Burmistrz przedwcześnie rozstrzygnął w przedmiocie odmowy umorzenia należności i odroczenia spłaty świadczenia, bowiem decyzja ustalająca świadczenia nienależnie pobrane nie była ostateczna. W tym zakresie odwołanie strony jest zasadne. Dodatkowo, skutkiem powiązania terminu zwrotu świadczenia przedwczesnym odroczeniem terminu płatności jest też w istocie nieustalenie terminu zwrotu świadczenia. Zgodnie z wytycznymi Kolegium organ I instancji winien rozpoznać wniosek strony nie jako wniosek o umorzenie świadczeń, a jako wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu. Kwestia wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, a więc czy zachodzi przypadek szczególny, a żądanie zwrotu świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, powinna więc być badana w postępowaniu w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych pod kątem możliwości udzielenia ulgi w tym postępowaniu w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności. Zdaniem Kolegium, sprawa w tym zakresie - odnoszącym się do wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, nie była ponownie przedmiotem postępowania organu, co ma taki skutek, że Kolegium nie może rozstrzygnąć merytorycznie w przedmiocie uprzednio nierozstrzygniętym i niepoddanym ocenie przez organ I instancji. Kolegium dostrzegło, że organ I instancji ocenił sytuację strony pod kątem istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, lecz oceny tej nie odniósł do ulgi polegającej na odstąpieniu od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, a przedwcześnie rozstrzygnął w zakresie umorzenia świadczenia (pomimo braku wniosku w tym zakresie) i odroczenia terminu płatności, przez co również nie ustalił prawidłowo terminu zwrotu należności. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niewłaściwa, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzję należało zatem uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz winien uwzględnić stanowisko Kolegium, w tym rozpoznać sprawę w zakresie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu należności na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy. Rozpatrując natomiast złożone w odwołaniu od decyzji tzw. niesamoistne zażalenie na postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wyłączenia pracownika MOPS w S., Kolegium uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie strony o braku jego bezstronności. Analizując sprawę pod tym kątem Kolegium nie dopatrzyło się, by objęty wnioskiem o wyłączenie pracownik działał stronniczo lub podejmował czynności cechujące się złą wolą lub działaniem na niekorzyść strony. Dokumentacja zawarta w aktach sprawy nie potwierdza takich okoliczności. Za takie nie mogą być uznane czynności zmierzające do opartego na przepisach prawa wyjaśnienia czy zakończenia sprawy administracyjnej. O braku bezstronności pracownika organu nie świadczy też odmienna od strony ocena przez tego pracownika okoliczności istotnych dla sprawy lub niezgodne z oczekiwaniami strony załatwienie sprawy, bądź nierealizowanie wszystkich żądań strony zgodnie z jej wolą. W ocenie Kolegium, zarzuty dotyczące pracownika mają charakter wyłącznie subiektywny oraz świadczą o negatywnym stosunku strony do pracowników organu, czemu strona wielokrotnie dawała i daje wyraz w pismach procesowych, w tym również w aktualnym odwołaniu, co nie może zasługiwać na aprobatę. W takim stanie rzeczy zaskarżone postanowienie jest właściwe. Ponadto z uzasadnienia postanowienia wynika, że pomimo odmowy wyłączenia I. N. od prowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, od stycznia 2025 r. z powodu nadmiernego obciążenia tej osoby sprawami strony, rozpoczęte i nowe postępowania będą prowadzone również przez innych pracowników. Okoliczność ta stanowi faktycznie częściowe uwzględnienie żądania strony. Pismem z 24 lipca 2025 r. E. Z. złożył sprzeciw od decyzji Kolegium, zarzucając pracownikom MOPS-u w S. naruszenie dobrego imienia i interesu prawnego skarżącego oraz zajmowanie się "w złej wierze" i nieobiektywnie jego sprawą, jak również dokonanie przez organ II instancji oceny dowodów zebranych w sprawie w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i nieprawidłowy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Spór w sprawie dotyczy prawidłowości decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ II instancji zasadnie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę skarżącego nie zrealizował w pełni wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z 10 października 2024 r. W decyzji tej organ II instancji zwrócił uwagę organowi I instancji, że wniosek skarżącego o "umorzenie" postępowania mógł stanowić wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, który strona ponowiła w odwołaniu, co obligowało organ do oceny w jednym postępowaniu - tj. w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości świadczenia nienależnie pobranego i terminu jego zwrotu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek osoby, która pobrała świadczenia nienależnie. Wniosek swój strona sprecyzowała następnie pismem z dnia 12 czerwca 2024 r., w którym wyraźnie wskazała, że domaga się odstąpienia od żądania zwrotu środków finansowych, a słowo "umorzenie" w pierwotnym wniosku wpisała omyłkowo. W takiej sytuacji, rację należy przyznać stanowisku organu II instancji przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zadaniem organu I instancji - czego w ocenie Sądu organ ten zaniechał - było rozpoznanie wniosku skarżącego nie jako wniosku o umorzenie świadczenia, ale jako wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia. Skutkiem powiązania terminu zwrotu świadczenia z odroczeniem terminu płatności, winno być ustalenie terminu zwrotu świadczenia, czego organ I instancji również zaniechał, na co zwracał uwagę organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po analizie treści decyzji organu I instancji nasuwa się konkluzja, że organ odstąpił od rozpoznania istoty sprawy. Organ II instancji nie mógł usunąć tej wady w ramach rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego kontrolowanej decyzji kasatoryjnej, gdyż niewątpliwie dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a., dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż w istocie konieczne jest przeprowadzenie całego postępowania, do czego organ odwoławczy nie miał kompetencji. Nie mógł bowiem zastąpić organu I instancji w zakresie tak istotnej części postępowania, jaką jest przeprowadzenie całości analizy przesłanek odstąpienia od zwrotu pobranego nienależnie świadczenia i w konsekwencji powiązania z tym innych możliwych rozstrzygnięć w sprawie, np. co do ewentualnego terminu zwrotu świadczenia czy odroczenia spłaty świadczenia. Sąd przypomina, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1145/22). W sytuacji, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 738/25). Z tego względu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu, bowiem analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji w istotnej części nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienie dowodzi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym nie mogło być ono konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Kontrola Sądu nie potwierdziła zarzucanej skargą wadliwości w działaniu organu II instancji, poprzez oddalenie zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji w przedmiocie wyłączenia pracownika tego organu od rozpoznania sprawy. Wyłączenia pracownika organu nie może bowiem uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku bezstronności tego pracownika. Skarżący nie przedstawił choćby jednego dowodu, który uprawdopodobniałby jego twierdzenia, wykazując czy to złą wolę czy niezgodne z prawem zachowania pracownika organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.