II SA/Sz 665/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia Przewodniczącej Rady Miejskiej oddala skargę Rada Miejska w dniu [...]r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie upoważnienia Przewodniczącej Rady Miejskiej. Powołując się na art. 15 ust.1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) Rada uchwaliła między innymi, że "w celu należytego zabezpieczenia interesów Gminy w postępowaniu przed Sądem Rejonowym oraz sądami wyższej instancji i Sądem Najwyższym i zrealizowania uprawnień jako pokrzywdzonego wynikających z art. 54 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego upoważnia się Panią – M.K. do złożenia w imieniu Gminy oświadczenia, że będzie działała w charakterze oskarżyciela posiłkowego oraz do reprezentowania Gminy w wyżej określonych postępowaniach z uwagi na tożsamość osoby oskarżonej oraz pełniącej funkcję organu wykonawczego Gminy – G.K." (§ 1 uchwały). Wojewoda Z rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił między innymi, że żaden z przepisów, wskazanych jako podstawa prawna kwestionowanej uchwały, nie przyznaje radzie miejskiej uprawnienia do upoważnienia przewodniczącego rady do reprezentowania interesów gminy na zewnątrz – w niniejszym przypadku do występowania w imieniu Gminy Węgorzyno w postępowaniu karnym przed sądami. Zgodnie z art. 19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przepis ten jednoznacznie określa zakres zadań kompetencji przewodniczącego, który nie może być rozszerzony na mocy postanowień uchwały rady miejskiej. Art. 31 ustawy o samorządzie gminny wyraźnie wskazuje, że reprezentacja gminy na zewnątrz należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Zastrzeżenie przez ustawodawcę określonych zadań do kompetencji właściwych podmiotów (do organu gminy i do przewodniczącego rady miejskiej) musi być – zdaniem Wojewody – respektowane i wskazany podział kompetencyjny nie może być naruszony. Rada podejmując przedmiotową uchwałę w sposób istotny naruszyła art. 19 ust.2, art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego konieczne było i uzasadnione stwierdzenie nieważności tej uchwały. Rada Miejska wniosła w dniu [...]r. (data stempla pocztowego na kopercie) skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody doręczone jej [...]r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma) domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zarzucając naruszenie art. 91 ust.1, 3, 4 oraz art. 18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1581), art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593). W uzasadnieniu skargi Rada wskazała, że przeciwko G. K- Burmistrzowi Gminy toczy się przed Sądem Rejonowym postępowanie karne z oskarżenia publicznego między innymi o czyn polegający na nadużyciu udzielonych jej uprawnień oraz niedopełnieniu ciążących na niej obowiązków w ten sposób, że działając w imieniu Gminy jako Burmistrz zbyła udziały w spółce [...] na rzecz spółki [...] nie zabezpieczając należności Gminy we właściwy sposób, wskutek czego Gmina poniosła z tego tytułu znaczną szkodę majątkową. W tej sprawie karnej pokrzywdzoną jest Gmina , która jako osoba prawna działa przez swoje organy. Organem uprawnionym do działania w imieniu Gminy jest Burmistrz. Powołując się na orzecznictwo sądowe Rada wywiodła, że kumulowanie w tej samej sprawie roli pokrzywdzonego postępowaniem z rolą oskarżonego jest niedopuszczalne, a także stwierdziła, że w zaistniałych realiach nie sposób jest wyobrazić sobie prawidłowego wypełniania obowiązków związanych z reprezentowaniem Gminy jako pokrzywdzonej przez Panią Burmistrz będącą jednocześnie oskarżoną w danej sprawie. Należy zatem – zdaniem skarżącej – stanąć na stanowisku, że w zaistniałej sytuacji Gmina działa poprzez drugi swój ustawowy organ, a mianowicie Radę Miejską reprezentowaną przez jej Przewodniczącą. Jest to jedyny sposób aby Gmina mogła realizować swoje prawo do sądu i czynnie uczestniczyć w procesie broniąc swych racji. Odmienne zapatrywanie powoduje pozbawienie Gminy prawa do Sądu. Z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania. Realizacja tego zadania wymaga w danej sytuacji sięgnięcia do kompetencji rady miejskiej jako organu kontrolującego działalność burmistrza (art. 15 i 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz organu wykonującego funkcję jego pracodawcy. W tej ostatniej kwestii Rada powołując się na art. 3, art. 31 Kodeksu pracy; art. 1 pkt 3 oraz art. 2 pkt 1 lit. c ustawy o pracownikach samorządowych wywiodła, że Burmistrz wszelkie swoje czynności jako organu wykonawczego gminy, obowiązki prawne gospodarowanie jej mieniem i składania oświadczeń woli wykonuje w ramach stosunku pracy nawiązanego na podstawie wyboru, czyli jako pracownik urzędu miejskiego. Są to zatem równocześnie jego czynności i obowiązki pracownicze, jako pracownika samorządowego Urzędu Miejskiego , co przejawia się w tej ewidentnej okoliczności, że ewentualne dochodzenie odszkodowania z tytułu wyrządzonej szkody Gminie przy wykonywaniu czynności Burmistrza powinno być dochodzone w ramach stosunku pracy i na zasadach określonych Kodeksem pracy. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych wobec burmistrza czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje organ stanowiący tej jednostki, czyli Rada Miejska lub - w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale - przewodniczący rady. Pracodawcą G. K. zarówno w chwili popełnienia zarzucanych czynów, jak i obecnie jest bowiem w myśl art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych Urząd Miasta , stanowiący jednostkę organizacyjną Gminy . Zdaniem strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie przez czynności z zakresu prawa pracy wobec Burmistrza należy rozumieć również reprezentowanie interesów pracodawcy - Urzędu Miejskiego w przedmiotowym postępowaniu karnym, a kwestionowana uchwała - jak zresztą wynika z jej podstawy prawnej - stanowi o przekazaniu tej właśnie czynności z zakresu prawa pracy Przewodniczącej Rady. Wskazując na art. 49 § 2 kpk strona skarżąca wyraziła pogląd, że Urząd Miejski , jako instytucja samorządowa nie posiadając osobowości prawnej, wykonując zadania i budżet Gminy również powinien być uznany za pokrzywdzonego, zwłaszcza na płaszczyźnie prawa pracy. Dla poparcia tego poglądu Rada powołała się na art. 165 i 186 ust.3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) wskazując, że wydatki budżetu gminy są z reguły równocześnie wydatkami Urzędu Miejskiego, a w przedmiotowej sprawie chodzi właśnie o dochody Gminy będące jednocześnie dochodami Urzędu Miejskiego. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że rozwiązanie wynikające z zakwestionowanej uchwały należy uznać za jedyne właściwe, tym bardziej, że organ nadzorczy nie wskazał żadnej innej prawidłowej jego zdaniem metody rozwiązania oczywistego problemu odpowiedniej reprezentacji dla zrealizowania zadań ustawowych Gminy i wynikających z nich uprawnień procesowych w ramach toczącego się procesu sądowego z udziałem urzędującego Burmistrza jako oskarżonego i Gminy jako pokrzywdzonego i oskarżyciela posiłkowego. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że zaistniała w gminie sytuacja, w której pokrzywdzonym jest Gmina – a oskarżonym organ wykonawczy tej gminy, nie może powodować wkroczenia Przewodniczącej Rady Miejskiej, w kompetencje ustawowo zastrzeżone dla Burmistrza, bowiem ustawa o samorządzie gminnym (art. 19 ust.2) przypisała przewodniczącemu rady wyłącznie uprawnienie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady. Wskazując na odmienne ukształtowanie w tej ustawie roli rady gminy, jej przewodniczącego oraz organ wykonawczego organ nadzoru wyraził pogląd, o możliwości reprezentowania Gminy przed sądem w postępowaniu karnym przez zastępcę Burmistrza. Wojewoda nie podzielił stanowiska skarżącej, że reprezentacja Gminy w procesie karnym stanowi reprezentację pracodawcy samorządowego w czynnościach z zakresu prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent), przy czym zakres kompetencji tych organów jest rozłączny i został ściśle określony w tej ustawie. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust.1), zaś wójt (burmistrz, prezydent) jest organem wykonawczym gminy (art. 26). Przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy, lecz - jak wynika to z art. 19 ust.2 u.s.g. - organizuje pracę rady gminy oraz prowadzi jej obrady. Ten zakres uprawnień przewodniczącego rady jest zamknięty, skoro ustawodawca w powyższym przepisie ustanowił, że "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady", co trafnie podniesiono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia usługowego charakteru funkcji przewodniczącego rady jest postrzegana jednoznacznie, o czym świadczy uzasadnienie wyroku w sprawie II SA 1525/00 z dnia 17 stycznia 2001r. (LEX nr 54148), w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 19 ust.2 u.s.g. "/.../ jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy przez co nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu tej relacji w statucie gminy". Takie ustawowe określenie kompetencji przewodniczącego rady gminy jakie wynika z art. 19 ust.2 u.s.g. nie może być zatem rozszerzane przez radę w ramach jej kompetencji uchwałodawczych, bowiem brak jest ku temu jakiejkolwiek podstawy prawnej, zaś względy celowościowe, nawet te które wynikają, z potrzeby ochrony majątkowych interesów gminy jako osoby prawnej, nie mogą stanowić prawnego oparcia dla uchwały rady upoważniającej jej przewodniczącego do składania w imieniu gminy oświadczeń woli, działania w charakterze oskarżyciela posiłkowego, do reprezentowania gminy jako pokrzywdzonego w postępowaniach karnych toczących się przeciwko wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) jako aktualnie sprawującemu funkcję organu wykonawczego gminy. Takie rozszerzenie kompetencji przewodniczącego rady nie tylko narusza wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym art. 19 ust.2 i 31 u.s.g., ale jednocześnie świadczy o tym, że kwestionowana nim uchwała podjęta została bez podstawy prawnej, bowiem – wbrew wywodom skargi – tego rodzaju uprawnienie rady nie wynika z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. Okoliczność, że z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) wynika, że przewodniczący rady gminy – w razie upoważnienia go przez radę w uchwale podejmuje w stosunku do wójta (burmistrza, prezydenta) gminy, jako pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia przez radę uchwały o kwestionowanej przez Wojewodę treści, bowiem reprezentowanie gminy, jako pokrzywdzonego w procesie karnym, nie jest czynnością z zakresu prawa pracy. We wskazanym art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych pod pojęciem "czynności z zakresu prawa pracy" rozumieć należy takie czynności, które wiążą się z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku pracy pracownika samorządowego, którym jest również wójt (burmistrz, prezydent). Systematyka ustawy o pracownikach samorządowych, tytuł Rozdziału 2 tej ustawy, wyraźnie przemawiają za takim – jak wyżej przedstawione - rozumieniem zwrotu: "czynności w sprawach ze stosunku pracy", a co za tym idzie świadczą o tym, że odmienna, w tej kwestii, argumentacja skargi łącznie z odwołaniem się do ustawy o finansach publicznych jest całkowicie chybiona. Reprezentowanie gminy, jako pokrzywdzonego lub oskarżyciela publicznego albo powoda cywilnego w procesie karnym nie jest czynnością w sprawie z zakresu prawa pracy. Gwoli pełnego ustosunkowania się do zarzutów i wywodów skargi, wskazać też trzeba, że wojewoda, będący z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru nad działalnością gminną, sprawuje ten nadzór – jak stanowi to art. 85 u.s.g. – na podstawie kryterium zgodności z prawem, co oznacza między innymi, że zobligowany jest do stwierdzenia na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. nieważności uchwały rady gminy (lub zarządzenia organu wykonawczego)w przypadku jej sprzeczności z prawem. Żadne inne względy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (lub zarządzenia) nie są brane pod uwagą, a zatem eksponowane skargą względy celowości i słuszności podjętej uchwały z punktu widzenia potrzeby ochrony interesu majątkowego i finansów gminy są bezprzedmiotowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z powyższych względów, wobec stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie narusza, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji.