II SA/Sz 665/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...], Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza, odmówił przyznania Z.D. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu decyzji podał, że strona w dniu 17 stycznia 2013 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem A.D., a wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 31 stycznia 2013 r. potwierdził, że wnioskodawczyni opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Organ ustalił, że A.D. jest osobą która nie może egzystować samodzielnie i potrzebuje opieki innych osób. Jednak w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego Z.D. nie zrezygnowała z zatrudnienia aby ubiegać się o to świadczenie, była bowiem zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a okoliczność że wyrejestrowała się z PUP w dniu 14 stycznia 2013 r. nie jest jednoznaczna z rezygnacją przez nią z zatrudnienia. Ponadto, zdaniem organu I instancji, ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U z 2012 r. poz. 788 ze zm.) w art. 128 ściśle określa krąg osób uprawnionych do alimentacji stanowiąc, że są nimi krewni w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast w stosunku do małżonków, Kodeks obowiązek taki ustanawia w razie rozwiązania małżeństwa, unieważnienia małżeństwa albo orzeczenia o separacji (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Ponieważ małżeństwo wnioskodawczyni trwa, dotychczas nie obciąża jej obowiązek alimentacyjny wobec męża, zatem nie została spełniona także druga z przesłanek uzyskania świadczenia określona w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), dodanego od dnia 1 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z.D., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium zauważyło, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem, jednak jej uzasadnienie było częściowo błędne. Przede wszystkim organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem, że małżonków nie obciąża obowiązek alimentacyjny, bowiem w myśl art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego odciąża ich obowiązek współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, oraz obowiązek wzajemnej pomocy, pod którym to pojęciem należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, do jakich należy choroba czy niepełnosprawność. Art. 27 K.r.o. konstytuujący zasadę trwałości rodziny nakłada na oboje małżonków obowiązek zaspokajania potrzeb całej rodziny własną pracą i wkładem materialnym. Obowiązek wynikający z tego przepisu ma charakter alimentacyjny (obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w razie potrzeby także środków wychowania) i taki też charakter mają uprawnienia członków rodziny oparte o art. 27 tej ustawy. Alimentacyjnego charakteru omawianych obowiązków nie można zakwestionować, ponieważ odpowiadają one definicji z art. 128 K.r.o. Zatem również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego wiąże się prawo do ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy zaakceptował natomiast stanowisko organu I instancji, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoim mężem. Zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności A.D. z dnia [...] r., znaczny stopień niepełnosprawności istnieje u niego już od [...] r. Tymczasem, jak wynika z decyzji Starosty z dnia 19 października 2012 r. o utracie przez Z.D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania, do dnia 15 października 2012 r. pobierała ona zasiłek dla bezrobotnych. Jak podniosła w odwołaniu, od wielu lat sprawuje opiekę nad chorym mężem, ale po ustaniu stosunku pracy nie zwróciła się do organu I instancji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na męża, ale zarejestrowała się jako osoba bezrobotna i rozpoczęła pobieranie zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy wskazał na różnice w treści art. 17 ust. 1 i art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym w tym przepisie osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w myśl art. 16a ust. 1 tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie z treści art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy wynika wprost, iż celem zarówno świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego jest materialne wsparcie dla osób, które nie zarobkują z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli osoba ta wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jednak przesłanki uzyskania tych świadczeń ustawodawca sformułował nieco odmiennie. Ponieważ w art. 16a ww. ustawy ustawodawca nie zamieścił zwrotu "nie podejmują", przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zbadać, czy osoba wnioskująca o to świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie wystarczy tutaj zatem, jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jedynie nie podejmowanie zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Związek między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki musi być bezpośredni i wyraźny, aby można było uznać, że osobie sprawującej opiekę przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem odwołująca się wskazała w odwołaniu, że zrezygnowała z zatrudnienia właśnie rezygnując ze statusu osoby bezrobotnej. Jednak w świetle art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrejestrowanie się z listy osób bezrobotnych nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zatem posiadanie statusu osoby bezrobotnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy nie stanowi zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, a tym samym utrata tego statusu nie stanowi utraty zatrudnienia. Cytowane wyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ nie ma możliwości przyznania świadczenia, gdy zgodnie z nimi świadczenie to nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Z.D. wniosła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża A. wskazując, że nie jest on zdolny do samodzielnej egzystencji, a jego stan się pogarsza, jest on osobą leżącą wymagającą całodobowej opieki. Z tej przyczyny skarżąca nie może podjąć zatrudnienia. Do skargi Z.D. dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia [...]r. potwierdzające, że jej mąż jest pacjentem leżącym, cierpiącym, po udarze mózgu, ze zmianami patologicznymi kręgosłupa i wymaga stałej opieki żony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do przyznawania jakichkolwiek świadczeń, ale do kontroli aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów– przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca od wielu lat opiekuje się niepełnosprawnym mężem, ale po ustaniu stosunku pracy nie zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarejestrowała się natomiast jako bezrobotna i pobierała zasiłek dla bezrobotnych do dnia 15 października 2012 r. Z dniem 14 stycznia 2013 r., na własny wniosek, utraciła status osoby bezrobotnej. Zatem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 17 stycznia 2013 r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a zatem w ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą, a datującą się od marca 2010 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi tylko na skutek rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 630/13). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Skarżąca wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy, gdyż jak twierdzi w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie mogłaby przyjąć propozycji zatrudnienia, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż pod pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć także sytuację "rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji uznając, że wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. Sąd akceptuje natomiast w pełni stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że małżonków obciąża obowiązek współdziałania dla dobra rodziny oraz obowiązek wzajemnej pomocy, mający charakter obowiązku alimentacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.